编者按：
2007年至今，全国已有16个省(区、市)设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭。2011—2013年，全国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件加起来一年才3万件左右，而同期全国法院受理的案件达1000多万件。
以上这组数据或许能折射出当下我国环境公益诉讼的尴尬与艰难。事实上，由于相关法律制度不健全、不完善，很多环境资源类案件都未能进入诉讼程序。而这一窘境，或许会在不久的将来被逐步打破—今年6月成立的最高人民法院环境资源审判庭，以及将着手制定的相关司法解释，无疑是推进环境公益诉讼的一个良好开端。
我国环境公益诉讼究竟存在哪些拦路虎？如何在司法改革实践中扫除这些障碍？本报记者此前采访了部分地方法院法官、公益律师及中华环保联合会等环保组织，推出本组专题，希望借此与公众一起探讨推进环境公益诉讼的有利之道。
本报记者 石玉 发自郑州
今年6月，最高人民法院(下称“最高院”)宣布成立环境资源审判庭(下称“环境庭”)。7月，最高院发文要求法院系统加强环境资源审判工作，并作出具体指导意见。
“该立案的我们一定要立案。”最高院环境庭首任庭长郑学林履职后的表白激起环保界热议。强化环境司法，俨然成为司法体制改革的重要突破口。
事实上，近年来环境问题愈发成为公众关注的焦点，但以中华环保联合会(下称“中环联”)为首的环保组织针对污染企业提起的环境公益诉讼大多以失败告终。根据不完全统计，2011年—2013年，全国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件加起来一年大约3万件，这与全国法院每年受理的1000多万件案件相比，占比微不足道。
地方保护主义阻挠、专业环境法官缺乏、环境鉴定费用高昂等成为导致环境公益案件立案难、审判难、判决难的重要原因。而此次最高院成立环境庭，无疑是推进环境公益诉讼的重要突破口。
郑学林表示，由于我国相关的法律制度不健全、不完善，最高院接下来将尽快出台相关司法解释，完善环境民事公益诉讼制度，确保环境公益诉讼能顺利展开。
“司法改革突破口之一”
“中央决策者看到了环境问题的严峻和司法的现实困境，确实有必要对环境、生态建设加大司法支持。”谈及最高院成立环境庭，公益律师、中咨律师事务所律师夏军对时代周报记者如是说。
事实上，最高院环境庭在今年全国两会期间即开始酝酿。彼时，最高院院长周强在两会上作最高院工作报告时表示，要建立资源环境专门审判机构。有媒体报道称，周强意图将“环境审判作为司法改革的突破口之一”。
今年6月27日，曾任最高院立案第二庭庭长的郑学林被全国人大常委会任命为最高院环境庭首任庭长；林文学、杨永清被任命为副庭长；王旭光任命为副庭长、审判员。其中王旭光曾任薄熙来案一审审判长。
据最高院发布的信息，环境庭的主要职责包括：审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林、草原等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件；对不服下级法院生效裁判的涉及环境资源民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对下级法院环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。
7月4日，最高院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(下称“《意见》”)。《意见》从加强环境资源审判机构专门化建设、审判队伍专门化建设和审判机制专门化建设三个方面提出了具体要求，要求全国具备条件的、有需要的地区都要设置专门的环境庭或合议庭。
“最高院这些示范性的举措会起到一些推动作用。”夏军说，“比如对司法人才的专门化、审判人数上的增加、岗位固定化以及人才的储备都有作用。以后环保案件进入(司法程序)的门槛肯定会降低，立案的几率将增加。”而最高院环境庭的主要功能还是为下级法院提供指导，并起草一些更有针对性的相关司法解释。
就在最高院环境庭成立的6月，广西柳州市鱼峰区法院环境资源庭成立，这是广西第一个环境资源庭。
事实上，环境司法的专门化也是近年来的大势所趋，根据最高院发布的信息，2007年至今，已有16个省(区、市)设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭。
敞开诉讼大门
贵州省高院一位法官告诉时代周报记者，目前加强环境审判的主要困难是审判人员的专业化问题。“审判人员大多缺乏这方面的知识，原因是：对审判人员的环境保护专业知识和技能的培训较少；法院本身受理的(环境)案件有限，法官审判实践经验不够。”
专业化问题仅关乎法院的内部建设。目前司法的大门已经敞开，能否“宾客盈门”，才是一个大问题。
“已经设立了环境保护审判组织的法院，很多时候因为‘无米下锅’，无法发挥作用。”上述贵州省高院法官表示。
根据中华环保联合会(下称“中环联”)公布的不完全统计数据，近年来我国各级人民法院受理的环境民事公益诉讼数仅17件。而公开资料显示，贵州省清镇市人民法院环境保护法庭作为全国第一家环境保护法庭，自2007年成立至2012年7月，受理的环境保护案件虽然有500件之多，但是判决和执行的环境保护公益诉讼案件却只有10件。另据新华社报道，近5年来，贵州省环境矛盾纠纷进入诉讼程序的还不到环境行政执法机关受理案件的7%。信访依然是公众解决环境纠纷的首选途径。
备受媒体关注的一个事实是：2013年全年中环联环境法律中心督查诉讼部提起8起环境公益诉讼，无一立案。法院给出的理由均是“原告主体不适格”。但环保法修改草案规定中环联为“环境公益诉讼的唯一合法主体”。
环境司法的门槛高，向来为人所诟病。司法地方化与行政化而导致环境案件立案难，成为环境司法推进的最大拦路虎，也是环保界人士公认的观点。
不过，新修订的环保法第58条明确了可以提起环境民事公益诉讼的社会组织资格。而最高院发布的《意见》亦要求充分保障法律规定的机关和有关组织的环境民事公益诉权。
《意见》第11条强调：“依照民事诉讼法、环境保护法和海洋环境保护法等有关法律规定，充分保障环境公益诉讼原告诉权，及时受理符合条件的公益诉讼”“同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益，又损害公民、法人和其他组织民事权益的，有关机关和组织提起公益诉讼，不影响受害人另行提起民事诉讼”。
地方保护主义，是导致环境公益诉讼立案难、审判难、判决难的重要原因之一。
“部分污染企业被地方政府暗中支持。法院不可能做政府不让他们做的事儿，法院只能做政府需要他们做或者让他们做的事儿。”夏军无奈地说，“这些问题也不是法院造成的。”
别让鉴定费成诉讼拦路虎
“立案难，环境鉴定和法院两家推，也是现实中存在的一个问题。”夏军表示，“专业的环境鉴定机构需要法院的立案才会做(鉴定)，而法院称需要鉴定机构的报告才会立案。中国法院高度依赖鉴定，法官偷懒不愿作出独立判断。而有了鉴定机构的报告，法官就没风险了，将来出问题也是鉴定机构的问题。”而在发达国家，环境司法鉴定仅仅对法官起辅助作用。
而即使相关起诉人咬牙去做鉴定，高昂的环境鉴定费用又成为一道难以逾越的障碍。
2011年10月19日，云南省曲靖市中级人民法院正式受理了“自然之友”等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。这是国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼。案件受理后，一度进行过调解，但失败了，案件至今没有任何进展。
参与该案诉讼的夏军律师向时代周报记者道出了个中原因：审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，而做这个鉴定，需要600万元以上的费用，目前没有任何机构和个人能承担起这笔费用。
“环境鉴定起步就是10万元！”夏军无奈道，受到环境污染侵害的个人一般没这个支付能力；就是稍有实力的公益环保组织，能拿得出来的也就是区区几万元而已。
“最高院设立环境庭，当然是件好事，”自然之友公众参与项目负责人、律师杨洋对时代周报记者说，“但是在(公益诉讼的)实际操作上，很难有实际的帮助，还需要最高院具体的、针对性的司法解释。”
最高院显然也意识到了这个问题，其发布的《意见》规定：“将推进环境公益诉讼作为全面加强环境资源审判工作的突破口和着力点，充分保障法律规定的机关和有关组织的环境民事公益诉权；探索完善环境民事公益诉讼的审判程序。”
最高院环境庭庭长郑学林甫一上任便对媒体表示，“该立案的我们一定要立案，符合法律规定的条件、符合法律规定的要求，法院就不能拒之门外。”
打破行政区划壁垒尚需时日
就在最高院设立环境庭的同时，中央也作出了关于司法体制改革的重大决策。
今年6月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。其中重要一项就是省级司法统管，此项改革方案有助于克服司法的地方保护倾向，目前已在全国6个省、市先行试点。
“未来的司法统管可能会(对环境公益诉讼)有帮助，但全国铺开的话，至少也得三五年的时间。眼下可以做的，如进行跨行政区域管辖、集中管辖，其中贵州的经验可以参考。”夏军认为。
而最高院的《意见》也特别指出“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”。
据媒体报道，今年4月，贵州省高院从生态区域等自然环境特点出发，成立五个生态司法保护板块，实施以流域、生态区域等作为划分依据的地域管辖，打破行政区划实施案件管辖权，解决了以行政区划为受理案件标准带来的地方保护主义等弊端。
目前贵州省有5个基层环保法庭，分别在贵阳、遵义、黔西南、黔南，并在遵义市和怀仁市两个市级中级人民法院设立了生态环境保护审判庭。这种跨行政区域的司法体制改革，在全国算是率先迈出了第一步。
今年5月19日，贵州清镇市人民法院生态保护法庭正式受理首例跨区域环境公益诉讼案件，被告是安顺市的一家化工企业，该企业因超标排污被中环联起诉。贵州省高院指定清镇市人民法院生态保护法庭集中管辖贵阳、安顺、贵安三地涉环保行政、民事案件。
责任编辑：万静 SN063
