未富先老怎么办
顶层设计还在“研究”中
如果将历史上的空账全部让一届政府补上，不仅对这一届政府不公平，更是对这一代人不公正。历史空账是过去30~40年间形成的，就用30~40年时间去化解，或者在经济增长较快的条件下可以用10~20年来化解
《瞭望东方周刊》记者芦垚 | 北京报道
人力资源和社会保障部副部长胡晓义先是强调了人社部并不负责“住房反向抵押养老保险”的制度设计，但他表示愿意发表一下个人对“以房养老”引发社会热议的看法。
“以房养老”，仅仅是给有房产有条件的老年人多一种选择，并非基本或主流的养老方式，更不会取代基本养老保险的制度设计。所以，‘以房养老’不应持续成为社会对养老问题关注的焦点”。
这让舆论颇感吃惊。媒体纷纷称“胡晓义21日意外回应近期引发全民吐槽的‘以房养老’话题”。
这一场景发生在10月21日中国记协举办的“‘中国梦’与社会保障”中外媒体新闻茶座上。胡晓义与外国驻京记者、驻华使馆新闻官、港澳台记者和内地记者进行了交流，对近日来诸多养老改革热点话题正面作出回应。
10月15至16日，人力资源和社会保障部专门针对养老改革方案的顶层设计展开专项研讨会。据悉，签订保密协议的养老方案共有4个版本，分别由中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学四方提供。
会后，有媒体报道称“多部门就延长养老保险缴费时间等达成共识”。胡晓义对此予以否认，他说，相关部门确实就养老保险改革的顶层设计问题召开了闭门会议，但主要是7家研究机构对养老保险改革研究成果的交流和研讨，相关部门并没有发表具体意见。
养老制度改革在近年来无疑是民生领域最惹人关注的话题。郑功成、郑秉文等专家，都曾于五六年前便已提出改革建议，至今，大都还在研究之中。
延迟退休补养老金是本末倒置
2010年9月，国新办发布《中国的人力资源状况》白皮书说，2035年，我国2名纳税人供养1名养老金领取者。人社部副部长王晓初在新闻发布会上表示：“目前，我们对退休年龄的问题还在进行研究。”人社部社保研究所所长何平随后告知，“相关部门正在酝酿条件成熟时延长法定退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取‘小步渐进’的方式，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁。”
这一提议受到舆论的强烈反应，在此前后，这一说法被多次提起，均遇尴尬。媒体广泛引用的数据称，多次民调结果显示，超过九成的公众明确反对延迟退休。
中国人民大学教授郑功成多次谈到，通过延迟退休来解决养老金支付难题的看法是本末倒置，即逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文亦曾撰文涉及这一问题：养老保障的最主要参数有三个：缴费率、目标替代率和制度赡养率。而我国这三个参数与合理水平差距太大。比如，赡养率与人口老龄化程度有关，应该调整赡养率使退休年龄与预期寿命挂钩，而我们退休年龄却还是半个世纪以前的退休年龄，这没有起到稀释赡养率以提高财务可持续性的作用。
最直白的数据是，有专家指出，到2035年我国将会面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。从这来看，推迟退休是必然趋势，否则养老体系显然很难支撑。
延迟退休之辩
“社会养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄，而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据，这是维护代际公平的需要。”近日在接受《新京报》采访时，郑功成说。
郑功成曾在2007年提出过一个方案，基本思路是采取小步渐进、女先男后、兼顾特殊的方式，到本世纪40年代争取实现65岁男女同龄退休。
支持派拿出了发达国家的数据：在欧美国家普遍的退休年龄为65岁，美国为67岁，日本为男65岁，女60岁。
此前，清华大学教授杨燕绥曾因为建议“50岁退休，65岁领取养老金，中间15年男的去养老院做园林义工，女的给老人洗衣服啊做点编织”引起广泛争议，其观点在于延迟领取退休金而非延迟退休年龄，其用意殊途同归。
不过，同样有研究者指出了当下这一政策变化的问题所在。
在2008年舆论掀起第一波延迟退休之辩时，中国社科院人口与劳动经济研究所张车伟就曾指出，当时中国城镇单位就业人数超过1.1亿，每年大约有300万人退休，占城镇单位就业人员的3%。但中国每年新增就业机会只有1000万左右，如果提高退休年龄，就占去就业机会的30%。
这一现实逻辑目前也成为主导政策的重要原因。随着近两年来中国经济增长速度变缓，就业压力超过了延迟退休的需要。
今年6月，人力资源和社会保障部部长尹蔚民透露，未来五年高校毕业生数量还将保持在年均700万左右的高位，2013年已经被称为“最难就业年”，一旦这种形势持续数年，中国的就业压力将前所未有，因此劳动参与率的问题不是首当其冲。
人社部一位高层人士还向记者透露：“延迟退休只是作为一个讨论课题，我们还不会推行。”而其原因便是“现在就业压力增大，一批批的年轻人需要就业，也就是需要更多的就业岗位。延迟退休不太符合现在的形势。”
空账是必然
对于舆论热议的另一个养老问题---个人账户空账，郑功成同样持有冷静的态度。
郑功成反复说过，不要把历史形成的个人账户空账问题看得很严重，不要夸大个人账户空账的不利影响。
2012年年底，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年记账额达到24859亿元，空账额达22156亿元。这不禁引发了舆论的担忧：这么大的空账，以后退休了靠什么养老？
但是，郑功成认为，在任何一个国家，要把一个现收现付的制度转化为统账结合或完全积累型制度安排，一定会出现空账。
1993年，党的十四届三中全会明确要建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，个人账户制度由此确立。然而已退休的职工(即所谓的“老人”)和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工(即所谓的“中人”)，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金需要支付。
自1997年开始，我国一直实行统筹账户与个人账户“混账管理”的制度，即统账结合。这样一来，给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会和可能。由于中国的养老保障体系十分年轻，已退休的“老人”和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职人员，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累。为了解决他们的养老金支付问题，只能动用在职人员个人账户中的资金，由此形成大量空账。
这一制度转型中，空账的出现可谓必然。“新的养老保险制度打破了原有的养老保险代际关系自然传承的惯例，这一代人既要继续承担支付已经退休的老年人的养老金的义务，又须为自己个人账户储备养老金，故而必然带来双重的养老负担。”郑功成说。
不同国家转轨处理这一问题的方式不同，但都无法规避。郑功成以智利为例，智利在将公共养老金转变为私人养老金制度时做实了个人账户，是以政府发行特种长期国债即政府的空账为条件的。我国现在个人账户有些没有做实，但政府的账面上是实的，政府在拿钱去弥补，实际上是殊途同归。
郑功成认为，如果将历史上的空账全部让一届政府补上，不仅对这一届政府不公平，更是对这一代人不公正。他建议，对于历史空账，要用历史的办法去化解。比如，历史空账是过去30~40年间形成的，就用30~40年时间去化解，或者在经济增长较快的条件下可以用10~20年来化解。
郑秉文从另一个角度论证了个人账户无法做实的必然。
他认为，个人账户实账积累，与高速经济成长的环境有冲突，应取消积累制。“根据萨缪尔森和艾伦定理，当一个经济体人口增长率与社会平均工资增长率之和高于投资收益率的时候，就应该采用现收现付制，而不应该选择完全积累制。”
比如，一个人1993年参加这个制度，每年强制性扣除工资8%，现在给这个人20年2%的利息，替代率远远达不到现在工资的8%，甚至不到1%，所以这个人肯定不愿意把个人账户做实。因此，在经济高速增长、社会平均工资高速增长的时候，个人账户的制度设计是很难奏效的。
养老金要入市
社会科学文献出版社2010年出版的《中国社会保障发展报告》曾提出一组数据：目前个人账户基金的实际收益率不足2%，但2005年以来的通货膨胀率却为2.22%，说明个人账户基金事实上处于贬值状态。
正因为此，郑功成提问道：在当前资本市场尚不成熟、基金管理尚未理顺的条件下，为什么一定要把个人账户全部做实，让里面的钱放着贬值呢？
按照积累制的要求，个人账户应该通过投资来保值增值以应对老龄化危机。“可见统账结合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始目标。” 中国人民大学公共管理学院院长董克用撰文称，“这造成新体制在本质上与之前的现收现付制没有实质性区别，‘统账结合’只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金仍然来源于在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制。”
事实上，近年来，养老金入市始终是舆论热议的焦点。
2011年12月15日，时任中国证监会主席郭树清公开表示，我国目前大约有2万亿元余额地方养老保险金和2.1万亿元住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。
而一个月后，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基则在2012年1月20日的新闻发布会上明确表示，养老金暂无入市计划，养老金投资运营的举措一定要经过人力资源和社会保障部的审核同意。
中央对于养老金入市一向谨慎。2001年12月17日，时任国务院总理朱基在全国社会保障基金理事会第一届理事大会第一次会议上讲话时要求：“社保基金要稳健运作。首要原则是安全性。宁肯少赚几个钱，也不要赔本，要有足够的风险意识。”
不过，从郭树清的表态，不难看出事情已有变化。
2012年3月20日，全国社保基金理事会发布消息说，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。此举在全国尚属首次。
对于此事，郑秉文认为，广东部分基本养老保险资金交由社保投资运营也是一项改革，“只要改革就比停滞不前要好”。但他同时建议，全国的养老金应当由中央交由专门的机构统一管起来。
“并轨”=公平？
谈及养老保险制度顶层设计方案，郑功成认为核心任务有三个：一是推动机关事业单位的养老保险改革，来化解双轨制下的利益格局失衡；二是通过职工基本养老保险的全国统筹，来矫正这个制度地方化后出现的畸变与异化现象；三是优化农民养老保险制度，使其从福利型真正转变成社会保险型制度安排，并得到健康、持续发展。而这其中，最急迫的是前两个。
浙江大学劳动与社会保障研究所所长何文炯亦将制度改革顶层设计的焦点集中于增强公平性和科学性。他认为，当前体系存在的首要问题便是社会养老保障待遇群体间差距过大。“进入21世纪以来，机关事业单位的平均养老金历年都接近甚至超过企业退休职工养老金的两倍。近几年，企业退休职工养老金水平提高后，差距稍有缩小，但仍然未有根本性改变。”
事实上，改革需要“并轨”已成为共识。2012年全国两会期间，胡晓义在接受新华社专访时就明确表示，随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。
不过，学界对未来的“并轨”方向意见并不统一。
中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，“不公平论”在理论上说理不充分，在政策上是有害的，进行简单的“并轨”将导致新的不公平。比如，她提到，机关、事业单位退休年龄比企业高五年，他们多工作五年而少拿五年的退休金，考虑到这一因素，这部分人口的退休收入高一倍是合理的。
她还提到，多数国家公共部门的养老保险与私人部门是分开的。那么，目前谈机关、事业单位养老金制度改革时机未到，因为目前实际上是“三轨”而非“双轨”，除了城镇职工基本养老保险制度，事业单位和公务员退休金制度也存在区别。事业单位改革要先行，该推向市场的部分推向市场，留下的是真正意义上的公共部门的事业。
“我反对并轨的原因是我认为目前建立个人账户制度在中国经济和人口条件上是不经济的。既然企业职工基本养老保险制度是不经济的，为什么要将机关和事业单位的工作人员并进去呢？”
基础养老金全国统筹进入决策
尽管对公平的认定尚有不同，但是，改革急需顶层设计确是不争的事实，而这其中，全国统筹是必不可少的一步。
郑功成认为实现职工基本养老保险全国统筹是优化养老保险制度的“牛鼻子”：养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。
事实上，相比舆论更为关注的体制内外差异，即便是在体制外，各地也大相径庭。
郑功成认为，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。
他以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍在3倍以上。
而由于各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用，使得一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而扭曲了统账结合的制度模式。
缩小个人账户
郑功成说，改革要理性优化，而不是推倒重来。他赞同继续坚持统账结合，不过，继续推行这一制度有一定前提，就是缩小个人账户。
不过，郑秉文认为仅仅是全国统筹还不足以根本解决问题。多年来，他始终坚持除了要提高统筹层次，还要重新认识统账结合这一现行制度。
郑秉文提出的改革思路是把统账结合制度进行结构性改革，实行名义账户制，即把个人账户扩大到100%，雇员和雇主的缴费都纳入账户，使所有缴费实现100%的个人精算中性运作。他认为，这个办法可以同时实现一个重要目标：多缴多得，少缴少得。“只要实现了这个理念，养老保险覆盖面可以立刻扩大，缴费收入可以迅速实在起来，可以避免很大损失。”
不过，目前舆论始终念念不忘的，便是对体制内的存量动刀。但从2008年开始，广东、上海等5省市事业单位试点改革至今仍然按兵不动，便不难看出改变存量的困难。
在接受媒体采访时，李珍强调，如果硬要并轨的话，难点在如何保证公共部门的职员收入水平不下降和制度未来的效率。
“改革有两种结果，降低或不降低目标人群的收入。如果降低了目标人群的收入，他们会用脚投票，改革不能顺利进行，去年五省试点推而不动已经证明了这一点。”
如果不降低目标人群的收入，李珍说，政府将建立基本养老保险加职业年金，基本养老保险部分收入的下降可以通过职业年金来补足。从财政的角度看，这无疑会增加财政的负担。
“有人又会说，基本养老保险个人是要缴费的，但我们也要记住，个人缴费也是工资的一部分。如果公共部门的雇员也需要缴费的话，必然要额外增加工资，除非我们能够证明这部分人群目前的工资中包括了他们养老的费用。人们以为反对改革的是制度的目标群众，其实改革的另一个阻力在财政部门。”
一次没有先例的探索
中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家，其庞大的养老保障体系应如何运行，放眼全球亦无例可循
《瞭望东方周刊》记者陈融雪 | 北京报道
中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家。不仅如此，据《国家应对人口老龄化战略研究》课题组统计，2012年中国的老年人口数量已达1.94亿，2013年将突破2亿大关，2025年将突破3亿。
民政部社会福利和慈善事业促进司接受《瞭望东方周刊》采访书面回函说，受平均预期寿命延长、持续低生育水平、快速城镇化以及三次生育高峰等因素影响，未来我国人口老龄化将进一步加速发展，形势非常严峻。
一言概之，中国未富先老，将成为世界上抚养负担最沉重的国家之一。
养老保障体系制度不再留白
全国老龄委办公室副主任阎青春接受《瞭望东方周刊》专访时表示：中国的养老保障体系包括基本养老保险、社会福利和社会救助三大块。30年来，中国出台各种涉老文件超过500件，养老保障体系经过三次大的调整，目前已实现了制度上的全覆盖。
他说，中国在短短的几年里建立起世界上最庞大的养老保障体系，这是一个堪称举世瞩目的巨大成就。
在北京，东城区市民王强刚到45岁。在他看来，这似乎已过了应聘打工的好年纪，但正好赶上筹备养老的“好时候”：“从现在起每个月交700元的养老金，到60岁刚好交满15年。到那时我每月应该不止领1330元哦，时间上看还算合适。”
王强说的“1330元”是北京市2013 年城镇居民养老保险的最低养老金额。2011年7月1日，中国启动城镇居民养老保险制度试点，填补了养老保险制度最后的空白。
在此之前，像王强这样的城镇非从业人员想参保也找不到适合其情况的养老保险制度。
阎青春告诉《瞭望东方周刊》， 2009年，中国开始新型农村社会养老保险(新农保)试点，2011年开始城镇居民社会养老保险居保(城居保)试点。至2012年8月，两大养老保险实现了制度上的全覆盖，与此前建立的城镇职工养老保险一道，实现了国民养老保障制度城乡覆盖不留空白。
要从制度全覆盖到人员全覆盖
在中国，新农保和城居保采取自愿参保的方式。以新农保为例，高龄农民普遍积极参保，但一些地方不乏45岁以下农民对参保不积极的情况。
在河南郑州，72岁老人张丽莉(音)决定投保是经过儿子认真计算的。张丽莉告诉《瞭望东方周刊》，只要每年交100元(郑州新农保每年缴费从最低100元到最高3000元，分15个档次可选)，交满15年，60岁后就可以所缴总额除以139，按月把钱领回来。
“算算领保领139个月就赚回来啦！”她每月能领到来自政府财政的95元养老金，张丽莉说。“这个是参保后政府送的钱！比我兄弟实惠多啦，他在开封兰考，每个月只有60元呐。”
本刊记者咨询郑州、开封和北京三地人保部门的12333热线获知，中央财政对新农保的基础养老金统一为55元，各级政府另有不同的配套。配套后，开封兰考为60元，郑州为75元，北京则达到390元。
在张丽莉每个月领到的95元里，75元之外的20元乃出于她以72岁年纪所享受的高龄津贴，属于社会福利。
据民政部对本刊的回函介绍，中国已建立适度普惠的老年福利制度，对于高龄老年人，全国18个省份出台了标准不同的高龄补贴制度。
对于经济困难老年人，全国已有22个省份建立了养老服务补贴制度，并提供低偿或者无偿的养老服务。
对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人，政府负责保障他们的基本生活，并提供无偿的养老服务。
就郑州而言，超过70岁的老人在80岁之前每人每月可领20元的高龄福利金。 80至90岁的老人福利金为50元，90至100岁为100元，100岁以上的老人每人每月能领200元福利金。
张丽莉告诉记者，她大侄子刚四十岁出头，“年轻人看不上几十块钱(政府基础养老金)，没参保。”
就此类“基础养老金吸引力不足”的情况，人保部副部长胡晓义曾公开表示：坚持低水平起步、广覆盖，是我国社会保障制度的一条基本经验。
养老金“九连增”背后
在中国，企业退休人员基本养老金自2005年首次调整后连续九年增长，2013年达到1893元。从2005年的月人均700元提升到近1900元，人均涨幅达到1.7倍，年均增幅超过10%。
阎青春乐观表示，中国企业职工养老金连年增长，医保的补助标准、支付比例也在年年上调。今后新农保、城居保的待遇水平也会随经济发展而增加。
而另一方面，考虑到9年来的通货膨胀因素影响，货币购买力的下降，要解读养老金的实际增长就有必要引入一个概念---“养老保险替代率。”
养老保险替代率是指社会平均工资替代率，即一个人退休之后能拿到相当于社平工资多少的比例。国际警戒线为50%，按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%~70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。
国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。
我国建立职工养老保险制度时，预期的平均替代率为58.5%。这一水平能保证必要的生活支出。
现实的数据显示，中国基本养老保险退休金对在职职工平均工资的水平从1997年的76%下降到了2009年的47%。据测算，2010年替代率为42%，2011年有上升，达到44%左右。
养老金九连增的背后，替代率还连年徘徊在国际警戒线下。由此可见，根据工资增长率和物价指数，建立制度化、精准化的养老金增长机制显出必要性。
民政部社会福利和慈善事业促进司表示，我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄化社会的，长期面临着实现可持续发展和提高老年保障水平的双重压力，“未富先老”在相当长时期内仍然是我国老龄问题的基本特征。
同时，我国人口老龄化、高龄化、空巢化加速与工业化、城镇化、现代化建设相伴随，与城乡差距、区域差距、收入差距扩大相重叠，与经济转轨、社会转型、文化领域变革相交织。
发达国家在长时期、分阶段出现的人口老龄化问题，我国将在短期内同步呈现、集中爆发，对经济发展、社会管理、公共服务、社会稳定、思想文化等诸多领域将产生更为复杂深刻的影响。
我国仍然是一个发展中国家，人均收入水平还比较低，地区间发展很不平衡，国家和绝大多数居民并不富裕，如果把保障标准定得过高，财政压力大，城乡居民缴费也有困难，保障面就难以扩大。
双轨制改革试点无实质突破
在企业养老金九连增难掩低替代率的尴尬背后，中国事业单位和机关单位的养老金替代率一直被社会批评为“居高不下”。
人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵曾专题调研过我国养老金替代率问题。据褚福灵公布的数据，中国机关事业单位的人均退休金近5000元，替代率总体维持在92%~107%水平。
机关事业单位人员不用缴费，但是养老金却要比企业高许多。 中国的“养老金双轨制”备受争议：
在双轨制下，政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。
缴费时企业职工按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；领取时企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；
最引人争议的在于，享受的标准不一样，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是3~5倍，最高可相差50倍。
双轨制的形成原因要追溯至计划经济时期。经济体制改制前，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。
1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。
在这个阶段，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。而机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。
改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。
尽管从2008年开始，有广东、上海等5省市事业单位试点改革，然至今没有实质性突破。
被期待的企业年金制度
西北大学公共管理学院副教授张盈华认为，机关事业单位的生活补贴由地方财力负担，具备“准职业年金”的性质，从这个角度上看，机关事业单位退休金替代率是退休费替代率和职业年金替代率之和。
而城镇企业职工的替代率没有考虑企业年金部分或者根本没有企业年金。如果企业年金制度能够建立，按照国际经验，企业年金能在政府养老金的基础上，再增加20%至30%的替代率。企业养老金制度设计时预期替代率为58.5%，两者之和即接近90%。
事实上，早在1995年，原劳动部就出台过一部企业建立补充养老保险制度的意见。到2004年，原劳动部在此基础上出台《企业年金试行办法》，以促进建立多元的养老保险体系。
然而，人社部2011年统计公报显示，2011年末全国有4.49万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1577万人；年末企业年金基金累计结存3570亿元。无论从参加企业规模、还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金都比较弱小，远没有承担起补充养老金的责任。
阎青春认为，要提高替代率水平，从根本上讲还是要增加养老金的收入来源。这有赖于养老保险体制的改革，在建立多元的保障体系的同时，也要实现养老金的保值增值，同时积极探索财政、国有资产增加对社会养老保险基金投入和补充的办法。
世界上没有先例的探索与实践
据中国社科院《中国养老金发展报告2012》披露，2011年全国32个统筹单位中有14个收不抵支，收支缺口高达766.5亿元。此前有数据显示，养老现收现付制让年轻人的养老金大部分支付给了现有的退休人员，只有8%进入个人账户，空账高达2万多亿。
而2020年到2050年，中国将进入加速老龄化阶段，人口红利将逐步转为“老龄化负担”。有利于经济社会发展的“人口机会窗口”将逐步关闭；即使严格控制养老金增长水平，2030年前后养老金支出总额也将以10万亿元计。
届时，养老金空账将如何运转？
阎青春表示：对于空账问题，首先要理清空账的形成原因，然后再对症下药研究解决填补空账的办法。
阎青春说，长远来看，随着人口老龄化加快，国家管理的公共养老金收支缺口增加，尽快推出养老金整体投资运营方案显得尤为迫切。
养老体系改革顶层设计方案被期待年内出台。
人社部副部长胡晓义在2012年的答记者问中强调，一个人口超过10亿的发展中大国解决人口老龄化问题，世界上没有先例，必须立足于国情不断地探索，抓紧进行制度、政策、资金安排的准备。
回顾三十年
文 | 陈融雪
中国老龄政策的演变历程可分三阶段 。
第一阶段在20世纪80年代以前，并不存在现代意义上的老龄政策。
第二阶段以1982年联合国在维也纳召开第一次老龄问题世界大会为起点，至1997年国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，中国基本养老保险制度设计趋于完成。
第三阶段以1999年中国人口年龄结构进入老年型为起点，各种涉老政策、规范陆续出台。至今，有关政策达500多件。
纵观历年出台的重要政策，可见养老保障体系蓝图历经变迁---
继1951年《中华人民共和国劳动保险条例》出台后，1955年国务院又颁发了《国家机关退休人员处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，提出要求企业、各级人民政府及相关事业单位建立相应的保障制度。
针对农村，于1956年建立了 “五保制度” ，对无劳动能力、生活无保障的成员保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)和保葬。(注：五保应该是保吃、穿、住、医、葬)
“现收现付”制是当时养老保障制度的主要原则。但随着中国经济体制的改制，养老保障政策也随之改革。
1986年，国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》打破了传统的就业终身制。1991年6月发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，则宣布实行养老保障社会统筹，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
1995年3月，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出了改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合，允许各地结合本地实际选择试点。
1997年7月，在总结试点经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，统账结合。
统一后方案的要点是：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从1997年的4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。
《决定》还要求对养老资金的管理实行收支两条线，逐步实现养老金的社会化发放。
在农村，随着1994年《农村五保供养工作条例》和1997年《农村敬老院管理暂行办法》颁布，国家开始探索建立农村社会养老保险制度(老农保)，推行“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的养老保险。
但是由于缺乏集体特别是国家财政的有效支持，收效甚微。
1999年，国务院叫停该制度，农村养老保险进入停滞期。
2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》出炉，明确规定要逐步扩大养老保险的覆盖面，覆盖灵活就业人员和个体工商户；并对个人和企业的缴费责任进行了更加明确的界定，逐步做实个人账户，提高养老保险的统筹层次也成为这一时期的重要工作。
按照《方案》，个人缴费比例一步提高到8%，企业缴费全部进入社会统筹。个人账户和统筹基金分开管理，统筹基金不再透支个人账户基金用于现收现付，同时鼓励个人多缴多得，由此而产生的资金缺口经核实后由中央给予补助。
2006年新修订的《农村五保供养工作条例》规定五保供养资金在地方人民政府预算中安排。
2007年国家颁布新的《劳动合同法》，对企业缴纳社会保险费作出更加明确和严格的限定。
2009年，国家推出新型农村养老保险，以政府补贴来带动农民缴费。
2011年，推出城镇居民养老保险制度试点，填补了养老保险制度的空白。
