“小”苏州的“大城”征途
“核心是两点，一个是管理体制，一个是财政体制，这两点市政府要抓在手中。”在徐伟荣看来，这是苏州经过十年博弈力主合并吴江的动力所在
《瞭望东方周刊》记者周范才、特约撰稿王玉宁 | 苏州报道
“生在吴江县，长在吴江市，活在吴江区。”
自10月29日开始，微博上类似的感慨引发了诸多吴江本地网友的共鸣。就在这天上午10时许，来自吴江全市的所有副镇级以上干部齐聚位于吴江市政府北侧的吴江大剧院，参加吴江撤市建区大会。
“除了政权更迭，这就是吴江历史上最大的事了。”一位苏州的中层干部说。只是对吴江人而言，这天发生的一切早已不是秘密。《瞭望东方周刊》记者进入会场时，正赶上与会的江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤为撤市建区后的吴江四套班子揭牌。
在全场热烈的掌声中，蒋宏坤拉开四块牌子上的红绸，“吴江区”从此代替存在了整整20年的“吴江市”。
坐在本刊记者身边的吴江教育局干部除了不时鼓掌外，表情平静。揭牌仪式上，蒋宏坤在正式讲话中又一次以市委的名义重申：吴江撤市建区后现行机制将保持“五年不变”。
一个版本的“全国百强县”名单显示，2011年县级吴江市以GDP超过1100亿元排名全国第五。这一排名和2012年《福布斯》中国大陆最佳县级城市排名相同，吴江市甚至在同一榜单的2011年大陆创新城市排名上位列县级市第一名。
从蒋宏坤拉开红绸的那一刻起，以后任何版本的“百强县”排名榜上，会不会再列上吴江的名字？
苏州不只是“小桥流水”
“可惜啊，明年开始吴江就不在‘百强县’的序列了。”撤市设区大会几天后的一个上午，苏州市副市长、吴江区委书记徐明在其办公室对《瞭望东方周刊》记者转述一位同僚向他表示过的感慨。
而对苏州而言，吴江的加入对壮大中心城区无疑意义巨大。在吴江撤市设区之前，苏州下属的昆山、张家港、太仓、常熟、吴江五个县级市均名列全国“百强县”前十之列。
这带来的一个直观影响是，苏州下辖的“五虎上将”在我国经济高速增长的过程中名动华夏，而有着2500年历史传承的苏州市区像是变成了相对单一的旅游城市。
“外界对苏州的认知是存在‘相差’的。”自上世纪80年代起，作为老一辈的新闻工作者，如今年届退休的《新华日报》驻苏州记者站站长嵇元对吴江加入苏州中心城区颇为高兴，认为这是长期尴尬的苏州壮大中心城区的一次难得历史机遇。
在他印象中，外人在谈及苏州时总不忘带上一个“小”字，“桥洞里面看月亮”、“大树底下好种碧螺春”是谈及苏州时说得最多的两句话。前者指小苏州吴侬软语的江南特质，后者则形象地表明苏州背靠上海的区位优势。
根据2011年的经济统计数据，苏州GDP总量仅次于上海、北京、广州、深圳、天津。这其中，京津沪是直辖市，广州、深圳是副省级城市。在嵇元看来，苏州早已不是那个小桥流水、粉墙黛瓦的“小苏州”了，已经成为当之无愧的“中国第一地级市”。
也正是在这一过程中，苏州试图提升城市级别、调整行政区划的努力，近十年来就一直未曾停止过。
十年传言终成现实
“这次区划调整酝酿的时间相当长。” 江苏省城市发展研究院江南研究院院长徐伟荣向《瞭望东方周刊》回忆，早在2001年陈德铭担任苏州市委书记的时候，就曾提上了议事日程。
徐伟荣先在苏州市委研究室工作了十余年，后曾担任苏州市政府研究室主任、苏州市政协副秘书长，苏州多个版本的区划调整方案均由其牵头起草。
改革开放以后，以1984年昆山在尚未获得国家优惠政策支持下自费设立经济技术开发区为标志，迅速奏响了苏南经济飞速发展的动人乐章。也正是因缘地方经济发展的需要，改革开放以来苏州行政区划先后进行过数次重大调整。
据徐伟荣介绍，先是1983年苏州进行地市合并，正式设立苏州市，实行市管县体制；此后直到1995年前后，随着县域经济的飞速壮大，苏州所辖的昆山、吴江等6个县相继完成了撤县建市、撤乡建镇工作；进入世纪之交，苏州又着手推动镇街合并，至2003年这一工作初步完成。
2000年12月31日，苏州代管的吴县市正式撤销，拆分成苏州市吴中区、相城区。也就是从这时起，撤销吴江市成立吴江区开始成为苏州人热议了十年的话题。
2002年，苏州网友“觅渡桥畔”曾在互联网上写了一篇帖子，慷慨断言“吴江并入苏州，十年左右一定会有结果”。在帖子中，他总结了当年流传甚广的数个版本区划调整传言，认为吴江市或者整体撤销，或者是一分为二在吴江北部设立吴江区、吴江南部以丝绸业享誉世界的盛泽镇为中心设立盛泽区。
没想到十年热议终成现实，他将这篇十年前写就的帖子在网上重新翻出来，言语中不无得意。他向《瞭望东方周刊》再次阐述的理由是，苏州壮大中心城区就必然面临着拓展城市发展空间的需要，而吴江紧邻苏州中心城区，有着广袤的土地、人口资源。
自吴县市拆分后，苏州中心城区就拥有了沧浪区、平江区、金阊区、相城区、吴中区、虎丘区以及工业园区、高新区等数个市辖区建制。而从现有我国市辖区设置情况来看，地级市市辖区一般不会超过6个。
据了解，前几年苏州就曾将区划调整方案上报国务院但未获批。徐伟荣透露，最开始的版本一如苏州坊间传言，曾设想将吴江市拆分成吴江区、盛泽区，或是撤销相城区。唯一的尴尬是，常年位居我国“百强县”前列的吴江设区之后，在地域、人口、经济总量上将与苏州原有城区不匹配。
“强县弱市”的尴尬
为推动吴江撤市设区的可能性，重新调整原有中心城区行政区划也一直在苏州市委、市政府的反复考量之中。
徐伟荣曾参与吴县市撤市设区方案的设计。时任苏州市委书记陈德铭曾直接找到徐伟荣，让他设计虎丘区和苏州高新区合并方案。“这在当时是绝对保密的，交代我只能跟两个区的区委书记透露。”
徐伟荣介绍，在调研过程中他还当面向陈德铭提出，能不能借此机会把三个老城区合并。“陈德铭书记跟我说：‘我交给你的任务是高新区和虎丘区，这三个区的事情你千万别提，现在条件不成熟。’”
苏州古城分设沧浪、平江、金阊三区的历史由来已久，最早在1955年就正式出现三区行政区划。尽管此后所辖范围多有变迁，但古城三区全部面积不到90平方公里。加上作为我国首批公布的国家历史文化名城，苏州古城三区发展受限严重。
为此，苏州市委、市政府于2004年在古城外围分拆部分土地分别启动沧浪、平江、金阊三个新城建设。
不仅如此，2009年11月苏州市委、市政府还出台《关于加快经济转型升级做大做强中心城市的若干政策意见》，对提高苏州中心城市首位度，制定了若干优惠政策，比如鼓励各城区共享招商资源，各城区招商引进的项目可以转入其他城区实施异地开发，所形成的财力由城区之间协商确定比例等等。
即便如此，这与苏州市代管的昆山、吴江、常熟、太仓、张家港等“五虎上将”依然有天壤之别。据了解，2011年苏州全市实现GDP超过1万亿元大关，而上述广受赞誉的苏州“五虎上将”对全市GDP的贡献超过8000亿元，是苏州原有6个中心城区全年GDP总和的4倍。其中，一个吴江市盛泽镇的GDP就超过了270亿元。
这也正是在学术界广受关注的“强县弱市”现象。早在数年前，苏州当地长期致力于城市规划研究的学者、现任苏州科技学院副院长杨新海就曾在一篇学术论文中表示，苏州在“各自为政”的地区经济发展的同时，付出了中心城市实力和集聚力相对弱化的代价。
杨新海认为，由于我国行政管理体制上的县级市、地级市与省的微妙关系，“强县弱市”现象的存在将导致中心城市对区域社会经济发展和城市化进程的调控、整合力度严重不足。
嵇元也举例说，尽管同属苏州市管辖，沧浪区的区长和吴江市的市长明显有差别。“沧浪区区长调到吴江市当市长，那是升职，反过来那就是降职了。”
现今担任苏州市政协常委的苏州大学教授马亚中，曾于2011年联合10余名政协委员在苏州市“两会”期间提交了一份《关于学习北京经验将古城三区合并为一的建议》的政协提案，正式建议参考北京东城区、西城区分别合并崇文区、宣武区的方式，将苏州古城区三区合并列为政策选项之一。
“市政府的反映态度非常积极。”马亚中向《瞭望东方周刊》记者介绍，在收到提案后，苏州市政府一副秘书长曾出面答复马亚中，称“市政府将在今后决策中充分考虑、积极吸纳”。
古城三区合并被认为是保证苏州各个辖区均质化发展的必然路径。就在此次吴江撤市设区的同时，马亚中等人的提案也终成现实，经国务院批复同意，苏州一并将古城区的沧浪、平江、金阊三区合并为新的姑苏区，并设立国家级的苏州历史文化名城保护区。
“省管县” 的“应对措施”
对苏州而言，此次大动作调整行政区划一个突出的背景，是江苏省正加快推动“省管县”步伐。
近年来，为深化行政管理体制改革、推动县域经济发展，我国逐步推进“省管县”管理体制改革。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”党的十六届五中全会也提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。
江苏展开对“省管县”的探索已经持续数年，坊间传言甚多。去年11月30日，江苏省委、省人民政府正式印发《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》，正式确定昆山市、泰兴市和沭阳县为江苏省直管县体制改革试点县(市)。
根据该文件精神，江苏此次“省管县”试点改革与此前各地试点“省管县”仅限于财政体制不同，改革内容涉及“调整行政管理体制、扩大行政管理权限”，明确规定：“在维持试点县(市)行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县(市)政府的工作。”
根据整体部署，作为江苏省第一批“省管县”试点，昆山、泰兴、沭阳三地自2012年10月1日起直接向江苏省政府汇报工作，向省政府直接负责。以昆山市为例，试行“省管县”以后，昆山地税、国土等管理权限将收归省里，而苏州与昆山之间的关系限于“重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调”。
这意味着GDP超过2000亿元、多年占据我国“百强县”头把交椅的昆山，将与苏州渐行渐远。
谁会成为下一个昆山？这甚至让苏州的普通市民也颇为紧张。“上面动一个手指，下边就伤心欲绝。”苏州网友觅渡桥畔说，“如果没有应对措施，省管县以后苏州账面上的数字一定会很难看。”在互联网上，一些苏州市民持有同样的看法。
这个“应对措施”就是合并同样体量巨大的吴江。“省管县是不可阻挡的趋势。”苏州市政协常委马亚中认为，在“五虎上将”都被省里收走之前，把吴江合并过来有利于缓减昆山被省直管后对苏州的冲击。
从本位角度，对苏州而言，如果“五虎上将”均试行“省管县”，局面不敢想象。
传统上，苏州尽管有着2500年的建城史，但始终以小桥流水、江南园林的人间天堂而著称于世，境内自然资源匮乏，几无现代工业基础。当代苏州的奇迹缘起于改革开放以后的乡镇企业崛起，继而是外资经济蓬勃至今。只是，除去堪为中国和新加坡合作典范的苏州工业园区，所有的“奇迹”都发生在苏州管的各个县级市。
“现在能拿到一个吴江已经很不错了。”徐伟荣认为，原吴江市总面积近1200平方公里，几乎与苏州原有城区面积相当；经济总量上，吴江也与苏州原有中心城区总和相差不多。
“吴江设区后，对苏州中心城市做大做强的帮助是非常明显和有力的。”苏州市副市长、吴江区委书记徐明表示，吴江的加入将有助于中心城区的GDP占到全苏州市一半以上，对扩大苏州中心城市首位度意义巨大。
所谓中心城市首位度，是指在区域经济发展中，中心城市所发挥的带动和引领作用，以及对区域资源进行整合、统筹的能力。这是一个长期让苏州人困扰的话题---苏州对下属各个县级市辐射力和吸引力不强。
财政体制的变与不变
如今，吴江的加入为苏州提供了一次难得的机遇。“核心是两点，一个是管理体制，一个是财政体制，这两点市政府要抓在手中。”在徐伟荣看来，这是苏州经过十年博弈力主合并吴江的动力所在。
事实上，为保证吴江撤市设区的平稳过渡，苏州官方一再公开宣示将保持现有机制体制“五年不变”。不过，据《瞭望东方周刊》记者多方了解，“五年不变”具体版本曾在苏州高层出现多次反复。
在苏州正式对外公布此轮行政区划调整方案之前，时任苏州市副市长、吴江市市委书记徐明在8月30日举行的吴江全市领导干部会议上讲话时，曾透露“五年不变”的具体内容是：“原吴江市的事权不变；经济管理权限不变；财税体制保持不变；享受的优惠政策保持不变；机构、人员待遇维持不变”。徐明在会上说，除了“吴江市”变成“吴江区”以外，公安局不会改为公安分局，其他部门也不会改为苏州市级下属部门。
在两个月后举行的苏州行政区划调整新闻发布会上，苏州市委常委、苏州市副市长周伟强也首度对外界介绍“五年不变”的具体涵义，版本与徐明所说有所不同，其内容为“ 一是保持原县级市事权不变；二是保持经济管理权限不变；三是保持行政区划的完整性不变；四是保持优惠政策不变；五是保持机构及福利待遇不变”。
上述两个版本的变化在于“财税体制”。
10月29日吴江撤市设区大会上，《瞭望东方周刊》记者注意到，与会的江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤在发表讲话提及“五年不变”以及随后当地官方媒体的报道中，依然说“财税体制不变”。
据吴江市委一官员向《瞭望东方周刊》透露，这是因为工作人员未注意到表述版本的前后变动，采用了最初说法而出现的纰漏。
对苏州而言，此轮行政区划调整的另一结果是重新燃起了苏州长期以来梦想升格为副省级城市的希望。
主张苏州是“中国第一地级市”的嵇元认为，“苏州受到不公正待遇已经太久了”，“无论是从经济总量，还是从城市发展水平来看，苏州都不应该像普通地级市一样被对待。”
根据有关政策，在国民经济和社会发展规划上，拥有与省级政府相同的权限，国务院等主管部门将副省级市视为省一级计划单位。
为此，苏州近十余年来争取升格为副省级城市的努力未曾停止过。在徐伟荣的印象中，他亲历过的历任苏州市委书记、市长在任时均做过努力。“根据当时的测算，苏州升格后，江苏省财政一年要少拿80多个亿。”由此，这也成为苏州试图升格的重大障碍，“谁愿意失去这一大财源？”
自上世纪90年代以来，几乎历任苏州市委书记、苏州市长均获提升，包括担任江苏省委书记、省长，或者是调任外省市、中央部委的省部级职位。
“是虎还是猫，要拭目以待”
显而易见的是，“五年不变”旨在保持吴江撤市设区的平稳过渡，而更深远的意义则是继续保持原有县域经济的活力。
据徐伟荣介绍，原吴县市拆分成吴中区、相城区时，苏州也曾提出过渡期三年，在三年期满后又提出顺延三年，“现在都十年了不再提了，继续保持原有体制。”
“吴中、相城是不是依然还保留着县域经济的活力？”私下里，多位苏州中层干部对《瞭望东方周刊》均提出这样的问题。
几年前，围绕着东太湖沿岸，苏州市吴中区和吴江市分别启动滨湖新城项目建设。就在吴江撤市设区后的第二天，吴江滨湖新城总部经济区的18栋总部经济大楼正式开工建设。
“他们吴中的滨湖新城呢？现在连基础设施都没有做好。”一位吴江干部向《瞭望东方周刊》记者表示，“不是他们不想做，是他们没钱没活力。”
“对吴江来说，市辖区并不见得是非常好的机制。”上述干部对本刊记者表示，如果吴江彻底变身市辖区，“权限太小，套进这个笼子，就没法发展了。”该干部举广东顺德为例，原广东省顺德市是“广东四小虎”之一，曾位居我国“百强县”第1名。2002年底，顺德撤市设区成为佛山市的市辖区。
此后，围绕顺德撤市设区的利弊多有议论。2009年，广东加大顺德管理体制改革步伐，赋予顺德在经济社会文化等方面行使地级市管理权限；不到两年，早已不是县级市的佛山市顺德区成为广东省首个省直管县改革试点，这一不寻常的动作再次激活舆论对于顺德、南海等地撤市设区利弊的议论。
“如果顺德现在还是县级市，昆山绝对不会是第一名。”徐明说，吴江原是全国百强县第9名，是因为排在前面的县都改成区了，吴江才变成第5名的。
“在撤市设区大会上，我有个表态：坚决按照苏州市委市政府的指示办，坚决探索新的体制机制。”徐明说，“探索新的体制机制”将是接下来吴江面临的重要课题。“昆山和吴江这两只虎还是不是虎，还是会变成猫，我们都需要拭目以待。”
“三分巢湖”最大的受益者是合肥。这使得合肥市的地域扩大了近一倍，一跃成为国内面积最大的城市之一。“过去是‘被遗忘的合肥’，现在是‘被想起的合肥’。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣对《瞭望东方周刊》说
《瞭望东方周刊》记者周范才、特约撰稿吴玉宁 | 合肥报道
合肥之名，最早的记录是司马迁笔下的《史记》。历史上，合肥素以“淮右襟喉、江南唇齿”闻名于世。
而在改革开放以来三十余年的历史中，合肥却似乎是一个被人遗忘的地方。往东，是大步迈进的沪宁杭；向西，是高调崛起的中部地区。
对以往体量狭小的“小合肥”而言，抛开难以企及的东部沿海城市不论，即便与毗邻的中部武汉、郑州等省会城市也差距不小，直到2006年合肥GDP总量才首度突破千亿元大关。
在广袤的江淮地区，龙头城市的缺位长期是安徽区域经济发展的尴尬之一。而努力改变现状的魄力也是惊人的。
一年前的8月，在事先几无征兆的情况下，安徽宣布撤销原地级巢湖市，治下区县分别并入毗邻的合肥、马鞍山、芜湖三地。
“三分巢湖”最大的受益者是合肥。在此次空前力度的区划调整后，合肥不仅拥有了矿产资源在安徽省位居前列的庐江县，管辖由原巢湖市居巢区调整而来的县级巢湖市，乃至还将我国五大淡水湖之一的巢湖全部置于其管治之下。
这使得合肥市的地域扩大了近一倍，一跃成为国内面积最大的城市之一。“过去是‘被遗忘的合肥’，现在是‘被想起的合肥’。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣对《瞭望东方周刊》说，区划调整为合肥以及安徽省带来的发展空间和战略机遇，怎样评价都不过分。
根据合肥主政官员的规划，鉴于区划调整带来的利好，未来巢湖之滨将崛起一座“大湖名城”。他们给合肥的定位是：泛长三角又一座影响力空前的“区域性特大城市”。
少有认同的巢湖
在2012年12月8日零时以前，合肥市范围内两个区号并行了一年多的时间。这天，合肥将本地固定电话成功升至8位，原地级巢湖市使用的区号0565也一并取消，已于去年划归合肥市管辖的县级巢湖市、庐江县正式使用合肥0551的区号。
这是去年曾引发广泛关注的合肥区划调整的继续。
去年8月间，受安徽省政府参事室指派，中国科技大学教授孙立广和数位参事一起，前往巢湖市就环巢湖矿产资源开发进行调研。其时，有关撤销巢湖市的消息已引起颇多议论。
“在去巢湖的车上，我们还在争论。”孙立广向《瞭望东方周刊》回忆，他们一行也是在抵达巢湖的第二天才获得了确切的消息。
8月22日，安徽省正式宣布撤销地级巢湖市。原地级巢湖市居巢区改为县级巢湖市，由安徽省直辖，合肥市代管；庐江县划归合肥市管辖，无为县划归芜湖市管辖，和县的沈巷镇划归芜湖市鸠江区管辖，含山县、和县(不含沈巷镇)划归马鞍山市管辖。
孙立广的老家就在庐江县，这之后他也变成合肥人了。消息保密之严密，让身为安徽省政府参事的孙立广事先也没有得到任何消息。据此间媒体披露，即便在这年6月底，时任巢湖市委书记陈强仍依旧率队远赴深圳招商，并特意前往比亚迪深圳总部拜会无为老乡王传福，力邀其回到家乡巢湖投资。
事实上，王传福老家无为县所在的巢湖市，存在了不过12年。
巢湖市的建制最早可以追溯到1984年，其时隶属巢湖地区行政公署管辖的巢县撤县改市成为县级巢湖市。15年后，安徽兴起撤地改市的热潮，巢湖地区和县级巢湖市也在此期间一并撤销，设立地级巢湖市和居巢区。
此后不到一年，安徽最后的两个地区宣城、池州撤销，分别设立宣城市、池州市。至此，安徽全省拥有17个地级市，数量在全国排名前列。
地级巢湖市一开始就搞错了
也许，就在地级巢湖市成立的那一刻，就注定了其最终被撤销的命运。
“全省一片市。”安徽省政府参事、安徽省社科联原党委书记程必定向《瞭望东方周刊》介绍，当年安徽集中撤销作为省政府派出机关的地区，并不是完全从区域经济发展的角度进行考量的。
撤地设市意味着原有的派出机构将变身为四套班子配备齐全的一级政权。程必定说，“设立那么多市，到底有没有起到那么大的作用？”
巢湖地处省会合肥和安徽省第二大城市芜湖之间，发展空间尤为受限。“巢湖原本就只是一个县城，下辖的几个县长期依傍于临近的合肥、芜湖、马鞍山等较为发达的城市。”在程必定看来，各个县长期各自独立发展，地级巢湖市并没有将其融合为一体的吸引力、聚合力。
这从最近的经济数据就不难找到佐证。尽管原地级巢湖市区域面积几乎为合肥、芜湖两地之和，但2010年巢湖全市的GDP总量为615亿元，而合肥为2702亿元，芜湖也超过1100亿元。
与此同时，合肥、芜湖、马鞍山的合围之势也让巢湖进退无路。据安徽省政府参事、安徽省社科院原经济研究所所长孙自铎向《瞭望东方周刊》介绍，芜湖、马鞍山作为安徽经济发展的龙头，均曾先后效仿邻近的南京等地提出跨长江发展的愿望；而作为省会城市的合肥，原区域面积约为7000平方公里，人口500万不到，南部虽毗邻我国第五大淡水湖巢湖，却是合肥、巢湖等地分而治之，发展空间受限、资源难以整合。
就在地级巢湖市设立不久，撤销地级巢湖市的呼声也开始在重要场合响起。“2001年安徽省两会就有人提这个事。”据程必定回忆，此后连续两年均有人在省两会上提出撤销巢湖市的议案提案。
经过三年酝酿后，安徽省政府正式将此列入议事日程。2004年，时任安徽省社科院党组书记的程必定受安徽省分管领导委派，组织安徽省发改委、民政厅等十余个部门的工作人员成立课题组，就撤销巢湖市进行专题研究。
在近一年的调查后，程必定牵头起草了关于撤销巢湖市的课题报告，递交到了时任安徽省委书记郭金龙、安徽省长王金山的案头。就在2005年，《安徽省行政区划调整规划(2005－2020)》上报民政部时，也已明确提出适时撤销巢湖市的大胆设想。到2010年全国两会期间，安徽省人大代表团以1号议案的方式，再次积极建言中央撤销地级巢湖市。
至此，拥有12年生命的巢湖市，最终被撤销似无可避免。
第一个被撤销的地级市
回溯近年我国行政区划调整的历史，巢湖应是第一个被撤销的地级市。其力度之大，令人注目。
这显然也是对安徽领导能力的一次极大考验。“供养一个地级市不少于2个亿。”据程必定分析，区划调整的成败首先就在于原有上万机关单位干部职工的安置。
“这是最大的考验。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣向《瞭望东方周刊》坦承。就在区划调整正式启动之际，安徽省就成立了以省委书记张宝顺为第一组长、省长王三运为组长的行政区划调整工作领导小组，下设9个专项工作组和巢湖工作办公室；区划调整所涉及的合肥、马鞍山、芜湖等地也分别成立了对口的工作机构，由主要领导负责，以确保区划调整万无一失。
作为此次区划调整最大的受益方之一，合肥是原地级巢湖市机关干部的主要流向。2011年8月初，在撤销巢湖的消息尚未对外正式公布之际，合肥市委就已组成工作组进驻巢湖。最终，“95%的巢湖干部分流到了合肥，超过1.5万人。”合肥市委组织部研究室副主任陈涛向《瞭望东方周刊》介绍，愿意选择马鞍山、芜湖进行工作安置的干部不到两百人。
合肥需要妥善安置数百名原巢湖地厅级、县处级领导干部。吴存荣介绍，“在这一点上，省委省政府考虑非常充分、工作极为细致。”据了解，安徽省为支持合肥干部安置工作的顺利进行，级别较高的原巢湖干部200余人全部分流到了省直机关，而留给合肥安置的县处级干部近300人、科级干部700余人。
据了解，安徽省委为确保干部职工的妥善安置，曾先后出台多个文件作出细致规定，确定的总体原则是“人随事走、编随人走，对口安排、职级不变，公开公正、平稳顺利”，坚持组织安排、工作需要和个人意愿相结合的方针，以最大可能打消干部职工疑虑、避免个人利益受损。
“副职好办一些。”陈涛以合肥市委组织部为例，一共接受了19名巢湖干部，对其中的副职领导干部主要是通过增加副职职数解决。“原来是正职的，对口过来如果没有位置了那就担任副职，享受正职待遇。”
对重新变身为县级巢湖市的原巢湖市居巢区干部而言，对他们的工作更为细致。县级巢湖市接受了原属地级巢湖市的200多家事业单位，仅1000余人分流出去，留下1万多人等待安置。为此，“对口安排、职级不变”在县级巢湖市执行得更为严格。
“之前副局长是一个人一间办公室的还是一个人一间，之前副局长房间朝南的房间还是朝南。”县级巢湖市委书记余忠勇向《瞭望东方周刊》介绍，如此细致的原因是要充分保障干部职工的利益不受损，以最大可能降低区划调整带来的震荡。
只是，“在市里当局长可以有专车，到了省直单位当处长就只能自己上下班了。”程必定说。
“等高对接”
“没有上访、没有带来不稳定因素。”应该说，此次我国近年区划调整史上最大力度的动作，是颇为成功的。
对孙立广等老家在庐江县和原居巢区的人来说，合并到合肥的好处也是立竿见影的。
在区划调整之初，安徽就出台政策规定，自2011年9月1日起，按照“属地管理、待遇从优”的原则，除继续执行国家和省统一政策外，干部职工、离退休人员的津补贴、城乡居民各项社会保障待遇，原则上均按照划入地的标准进行调整。
比如，对原居巢区的干部而言，一个明显的益处就是“工资每年比过去高出了八九千块钱”；老百姓的医保、低保等保障待遇也一律依照省会合肥的标准进行“等高对接”，均提高了数百元不等。
对原居巢区而言，地级巢湖市的撤销意味着原来庞大的地厅一级行政资源突然抽走，行政资源推动经济发展的力量迅速消弭，这给如今的巢湖市餐饮业、交通运输等服务业均带来不小影响，甚至一度有出租车司机称“干部都跑到合肥去了，我们也要到合肥营运”。
好在这一切均应对到位，并未造成大的影响。“其他县市无非是换个主管部门，巢湖市却是从无到有、重新摸索。”巢湖市委书记余忠勇介绍，区划调整之前，作为居巢区有些城市建设工作权限并不涉及，“现在作为县级市了什么都得管。”
这显然又是不小的挑战。事实上，对调整后的县市和各级领导干部而言，除了工资待遇和保障标准的“等高对接”之外，更为重要的是在施政理念、为政风格、职能权限等问题上如何与省会合肥取得一致。
比如，区划调整意味着一个新合肥的诞生，首先城市规划就得重新调整，这是城市建设的首要工作。据合肥市规划局规划管理处副处长杨宝玉向《瞭望东方周刊》介绍，光去年一年的规划编制费用，就比以往的2000万元增加了两三倍，并且从市财政拿钱接手县级巢湖市、庐江县的编制规划。
长三角第四极
2012年8月22日，这是合肥区划调整一周年的日子。
作为合肥市委书记，吴存荣率领市直单位一行人在一天时间内考察了巢湖市、庐江县多达16个在建项目。这均是区划调整后带来的鲜明改变。就在考察当天召开的纪念座谈会上，吴存荣用三句话给出了他对区划调整一周年以来的工作评价：“中央满意、老百姓满意、社会各界反映也比较好。”
于合肥而言，区划调整之际也正是合肥历史上发展最快的时期。2011年，合肥全年实现地区生产总值突破3600亿元，增长近16%；全年完成固定资产投资约3400亿元，增长约27%。
而此前发展受限的问题还是颇为突出的。据长期研究区域经济发展的孙自铎介绍，安徽经济发展在全国排名靠后，缺乏辐射力强的区域性中心城市，即便作为发展条件最为优越的合肥，也长期受到城市规模狭小、土地资源有限等问题的掣肘。同时，作为长三角的“后花园”，江淮地区也是承接长三角产业转移的主阵地，这首先就对地域空间提出了更高的要求。
程必定也认为，以往合肥提的是建设现代化滨湖大城市、全国有重要影响力的区域性大城市。区划调整后，合肥的“雄心”显然不可同日而语。
今年4月，合肥出台“关于加快推进工业‘新跨越、进十强’的意见”，明确提出到2015年末，合肥要实现工业总产值15000亿元，年均增长28%，工业增加值突破3500亿元；到2014年末，工业总量提前进入全国省会城市前十强。
在“进十强”的同时，合肥也重新给出了“大湖名城”的全新定位，要成为区域性特大城市，在长三角成为继沪宁杭之后的第四极。
在接受本刊采访的多位区域经济学者看来，区划调整显然为新合肥的跳跃式发展提供了可能。“区划调整本身也是区域经济发展的必然选择。”程必定说，拆分巢湖、做大合肥，极大扩展了合肥跨越式发展所需要的生存空间，未来20年左右，一座全新的区域性特大城市将出现在长期缺乏龙头型城市的江淮地区。
此外，梳理去年以来合肥当地媒体的报道，在谈及区划调整的利好时，均会首先提到对巢湖治理的重大意义。
在孙立广印象中，巢湖污染曾经极为严重，也是饱受全国舆论关注的老大难问题，其症结就是巢湖分属不同地域分而治之，“治得了湖面，管不了源头。”区划调整后，巢湖变身为合肥市内湖，使得巢湖治理有了理顺权责关系的可能。
坐拥800里巢湖，无疑将是合肥城市发展的特色和名片之一。为此，2012年11月，合肥市宣布投资502亿元重点打造环巢湖生态示范区。合肥市长张庆军表示，环巢湖生态示范区建设是一个良好的开端，将坚持除弊与兴利并举、保护与治理并重。
在合肥城市发展将明显加速的同时，如何继续做好巢湖的生态治理依然是最大的难题。长期关注巢湖治理的孙立广建议，宁愿放慢合肥崛起速度，也要先保护好巢湖。
--- 专访安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣
作为一个区域性中心城市，第一是空间资源；第二是所处的区位；第三就是发展的资源条件，包括人力资源和自然资源
《瞭望东方周刊》记者周范才 | 合肥报道
“区划调整是一场大考。”在“开考”整整一年之后，作为安徽省委常委、合肥市委书记，吴存荣选择在8月25日这天亲自走访了他治下的“新领地”：巢湖市、庐江县。
在不到一天的时间内，吴存荣考察了16个在建项目，并主持召开了一场纪念性的座谈会。从此间舆论观察，合肥很高兴去纪念这一切。至少迄今为止，近1.5万名机关干部、工作人员被合肥成功消化，而这被认为是此次区划调整最大的难题。
去年9月24日，在合肥区划调整整整一个月之后，做了6年合肥市长的吴存荣接替升任安徽省委副书记的孙金龙，成为新一届合肥市委的书记。不难感觉到，区划调整的成功实施，为新书记擘画新合肥的未来提供了良好的契机。
“行政区划调整是有一定风险的，但合肥敢于在全国第一个‘吃螃蟹’。”吴存荣在接受《瞭望东方周刊》记者专访时表示，合肥已经为“大考”交出了一份满意的答卷，但考试仍没有结束，将新合肥成功打造成区域性特大城市将是另一场“大考”。
安徽亏就亏在没有中心城市带动
《瞭望东方周刊》：区划调整牵涉多方利益，合肥对此是如何认识的？
吴存荣：区划调整是省委省政府整体的谋划，从经济、干部、相关的配套，以及国有企事业的发展、人员的安排、分流等等方面，都制定了精细的指导性政策，真正地贯彻落实了中央领导“积极稳妥、平稳有序”的批示精神，这是个前提条件。
第二，省里出台了专门政策为此次区划调整给予了极大的财政支持。比如，从财力上保证干部职工的薪酬福利待遇不变；原巢湖市的各个一把手等正处级以上干部分流到省直机关。
第三，真正从老百姓的利益出发。区划调整后，巢湖市的低保补助标准从100元提高到360元、五保户赡养标准从1000多元提高到2800元，基层教育经费投入、下岗职工再就业补贴、养老保险，包括国有企业改革、职工医疗保险等全部按照合肥标准提高了。巢湖市最近12年没有建立一所中小学，区划调整后我们一次性建立了四五所学校；为巢湖市一次性建造安置房300多万平方米，投入近60多亿元。有些人现在虽然没得到好处，但他们想着子孙后代的前景好。老百姓看的是长远利益，要让老百姓觉得，我是合肥人，挺好。
《瞭望东方周刊》：为何要进行这一区划调整？
吴存荣：行政区划对经济发展影响很大，以前我们讲行政界限不能成为发展的鸿沟，但实际上就是鸿沟。从实现安徽崛起来说，我们需要在更大范围内配置资源、更大范围内优化经济生产力的布局、更高水平提高巢湖生态环境治理水平。
在以前，合肥人均地域面积和人口规模在全国省会城市中排在20位以后，行政区划调整后现在排到12到14位水平。最近十年推动经济增长的主引擎在城市经济，安徽经济发展亏就亏在没有中心城市带动。
为什么是现在提出行政规划调整？早五年或十年想调整，但合肥没有能力带动。经过十一五期间的发展，合肥有相当的辐射力，财政收入等多个指标进入省会城市十强，但地域空间狭小，不能在更大范围内配置资源，也就无法带动周边地区发展，辐射能力受到限制。
目前，合肥经济总量占全省的24%，对全省贡献超三分之一。城市经济是当今社会的主体，给合肥市提出建设区域性特大城市的目标，成为发展的主引擎、发挥更大的带动辐射作用，这种要求是符合安徽发展规律的，合肥要勇于承担这个责任。
环巢湖生态并不是绝对的原生态主义
《瞭望东方周刊》：区划调整后，巢湖变身为合肥的内湖。未来巢湖治理是如何规划的？
吴存荣：现在安徽提出“三个强省”，其中有一个就是“生态强省”。区划调整后，我们提出了环巢湖生态示范区建设，这正是建设“生态强省”一个重要的支点。这次区划调整后成立了副厅级的巢湖管理局，过去分割治理的巢湖如今实现了统一管理、统一规划。这是先决条件，下一步我们将尽快启动巢湖立法。
环巢湖生态示范区建设将坚持生态保护优先原则，第一批投资502亿元，113个子项目已开始建设，严格按照可持续发展思路进行统一规划、统一建设、统一治理。
《瞭望东方周刊》：具体的做法是？
吴存荣：环巢湖生态示范区建设的规划真正体现生态保护优先原则，统一规划、建设、治理。生态保护原则和城市经济建设能否相协调？合肥想通过巢湖治理在全国探索出一条治理大湖的新路子。
巢湖治理并不是绝对的原生态主义，不能动一土一木。污染是个过程，但不一定产生结果，只要做工程时控制好就没有问题。比如，巢湖也曾面对蓝藻问题，蓝藻作为一个物种，存在了上千年，现在有人说要消灭蓝藻，其实物种减少是很危险的，可以把它控制一定范围内，决不走末端治理道路。
生态问题很重要的一方面就是资源环境问题，资源环境问题会上升到政治问题。最近，全国因为环境问题造成的群体性事件比例上升。其实，这是社会进步的表现，政府应主动适应这个变化，真正转变发展和生活的理念，把环保投入放在优先位置。
合肥因水得名，因水建成，一定要因水而兴。巢湖是合肥最亮的名片，尽管治理难度很大，道路很长，但要有愚公移山的精神往前走，短期的投入虽然看不到效果，但要相信持之以恒就一定会有改善。
人口是包袱还是优势
《瞭望东方周刊》：人们可能有一种印象，合肥似乎是一个长期有些被人遗忘的地方，那你心中作为区域性中心城市的合肥应是怎么样的？
吴存荣：作为一个区域性中心城市，我认为要具备几点：第一是空间资源；第二是所处的区位，比如合肥承东启西、连南接北；第三就是发展的资源条件，包括人力资源和自然资源。
就合肥来讲，外部的区位、空间等外部条件都具备；关键是内在，要依托新兴制造业来聚集人口，依托科技创新来推动新型工业化发展，这是主战略。同时，改善生态环境，让人口聚集在这里。过去可能觉得人口多是包袱，但现在消费经济时代来临，城市的人口也就变成了优势。
《瞭望东方周刊》：除了人口优势外，壮大中心城市还需要做到什么？
吴存荣：打造泛长三角地区继沪宁杭之后的现代化新兴中心城市，这是区划调整后合肥新的发展定位。中心城市主要是以新兴制造业来集聚人口，依托科技创新来推动新型工业化发展；同时改善生态环境，让城市成为宜居的地方。
中心城市靠什么集聚人气？经济发展只在当下，恒久流传的是城市文化。文化对城市的影响，其中一个是历史文化，比如西安，它拥有的独特自然资源、历史文化，是不可复制的。在中国，除了北京和西安等城市有厚重的历史文化资源外，剩下的99%城市可以说只能靠经济文化、培育特色文化。比如徽文化，虽然很好但传播范围有限，与北京皇城文化是不可比的。
因此，我们提出创新性文化将是合肥下一步发展的重点。国家大科学工程合肥有三项，每年中国十大科技进展有两项在合肥，合肥基础研究实力全国第3，创新性企业数量全国排在第8位，上市公司数量排在全国第9。可以设想，将来合肥高科技上市公司可能有几百家，是不是就会形成独特的合肥影响力板块呢？
周振鹤：真正的市场经济与行政区划没有关系
我国行政区划调整较为频繁的根源是政府主导型经济。不过，连跨国公司都突破国界了，经济的发展肯定是要突破行政区划限制的。要知道，真正的市场经济是跟行政区划没有关系的
《瞭望东方周刊》记者周范才、特约撰稿王玉宁 | 上海报道
12卷本的《中国行政区划通史》是新中国成立以来第一部学术意义上的行政区划变迁通史，其主编周振鹤数十年来致力于研究行政区划变迁与经济、社会发展之间的关系，是我国知名的行政区划研究专家。
周振鹤系复旦大学历史地理研究中心教授，曾担任中国地理学会历史地理专业委员会委员、中国行政区划与地名学会行政区划专业委员会副主任等社会兼职。日前，就近来我国多地行政区划调整情况，周振鹤接受了《瞭望东方周刊》记者专访。
《瞭望东方周刊》：怎么认识近年各地撤市改区的现象？
周振鹤：行政区划的变迁，有时候是出于行政管理的需要，有时候为了经济发展的需要，有时候是为了文化变迁的需要，这是很正常的。近年，我国区划调整是较为频繁的，而且每次都是大规模的调整，这使得我国行政区划有些混乱。
过去，城市建成区才叫市，农村不能叫市，也不叫区。但自1980年代以后，我国推行撤县改市，县级市就开始出现了，这就使得城市跟农村不分了。县变成市以后，城市人口怎么统计？是不是整个县的人口都是城市人口？从县改市到县改区、直辖市的县改区，以至于到市管县，市的概念就变得比较混乱了。一个“市”，应该是面积比较小、人口比较集中、工商业集中的地方。
《瞭望东方周刊》：行政区划不断变迁的原因是什么？
周振鹤：大都是为了经济发展才这样搞的，真正的缘由不是为了行政需要。原来进行撤县改市就是把最好的地方变成一个市，希望用这个市来带动农村。但实际上并没带动起来，所以后来撤县改市也就停止了。
最近这些年，比如说安徽省，为了避免马鞍山等地向南京看，就把巢湖分成三部分；还有苏州，因为昆山被江苏省直管了，就把整个吴江市变成区。吴江区跟吴江市有什么区别呢？变成吴江区就等于让苏州市跟上海接壤了，苏州就有一个区那么大的一块地可以利用了。不变成区，吴江作为县级市有自我发展的需要，那么苏州的发展余地就没有了。
背后的根源是我国还是典型的政府主导型经济。
在市场经济发达国家，比如美国的行政区划定下来后就不需要改，因为它的经济发展是完全市场调节的，而不是政府行政管理的，经济发展是没有范围限制的。连跨国公司都突破国界了，经济的发展肯定是要突破行政区划限制的。要知道，真正的市场经济是跟行政区划没有关系的。
《瞭望东方周刊》：那么，行政区划存在的意义是什么？
周振鹤：意义就是政府要做好这个区域里头的公共服务。这块儿归你负责，你要把这块儿的公共利益搞好、卫生搞好、交通搞好、不要有污染，这才是政府要做的事。经济发展可以由政府去调控，但也就是限于调控而已。
《瞭望东方周刊》：从历史上来看，我国是不是也很重视行政区划？
周振鹤：在中国，行政区划非常重要，就是因为我国历史上是一个中央集权制的国家。行政区划如果弄得不好，政令就不容易直达到基层，下情也不能很容易地直达中央，所以就有一个历史的变化过程。
最近一段时间的行政区划调整，也是走向市场经济的一种阵痛，经济的变迁需要改变行政区划来适应。从中央到省、市、县，区划调整牵扯利益很复杂，每一层利益都可能对行政区划的变迁发生影响。比如说，我国很多城市是副省级城市，怎么会有副省级这么一个概念的？这就是说经济地位提高了，行政地位也要相应地水涨船高。
《瞭望东方周刊》：我们似乎对“市”更有感情，比如前段时间河南有个村要改成“村级市”。
周振鹤：这就“很荒唐”了。村不好吗，为什么要变成一个市呢？在中国古代，市本来就是集镇的意思，是归县管的，就是“县管市”，比如现在的日本还是这样。
我国现代意义上的第一个市是广州。1920年左右，陈炯明在原广东南海县把市区的范围当成一个市，跟南海县平行，这就是我国第一个城市行政区。从这以后，市就开始有了。
市发展起来后，需要各种城市生活的配套资源支持，这样一来又把市周边的县附属到市底下去了，变成市管县。比如，上海市本来由周围江苏省各个县来保障城市供应，但周围的县都是江苏省的，于是到1958年就把江苏省的十个县划归上海市。
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