十八大报告关键词
人大审查监督
全口径预决算审查和监督，是让政府的每一分钱都要纳入人大审查监督的范围。过去政府报给人大的预算不全面，像社保收入和支出，国有企业收益、土地出让金等收支都没有报人大审查监督。全口径预决算监督，就是除了公共财政预算，要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算这三项预算及各项决算都上报给各级人大审查和监督。
改革观察
党的十八大报告提出，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。
省人大常委会主任欧广源指出，学习贯彻落实十八大精神，关键是武装头脑、指导实践、推动工作，把人大各项工作做好做实。省人大及其常委会要加强对“一府两院”的监督，把人大的监督职权行使好，紧紧围绕科学发展，抓住市场经济改革、政府职能转变、保障与改善民生、生态文明建设等重点领域和关键环节开展监督。更加重视加强对政府财政全口径预算决算工作，以此推动阳光财政。
广东通过发挥人大作用，看紧政府“钱袋子”，使人大预算监督工作从程序走向实质，可以追溯到10年前。从2001年出台预算审批监督条例，到2002年省人大财经委设立预算监督室，2007年预算草案封面去掉“秘密”二字，再到去年底成立省人大常委会预算工作委员会，广东人大开启并引领人大预决算监督工作新气象。
推动实质性审查监督预算草案
“没想到，真的没想到。你能理解，对‘一府两院’的监督有很多内容吧，但特别强调要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，说明党中央对这块的重视程度非常高。”省人大常委会预算工委副主任黄平在学习十八大报告时，看到关于人大工作的表述中提出的“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，很受鼓舞。
十八大报告提出的“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，意味着政府所有收支都要接受人大的审查监督。黄平说，实现“全口径”之后，人大以后不光是关注公共财政预决算，至少法律规定的国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算这三项预算及各项决算都要上报给各级人大审查和监督。
2011年，广东全省公共财政收入8648.07亿元，全省政府性基金收入3246.76亿元。据省人大常委会预算工委统计，2011年全省公共财政收入约占全省财政全口径预算收入的62%，加上政府性基金收入后约占85%。
“就全国来说，广东应该是最早把政府性基金预算作为预算草案的一部分，提交给人代会审查的。”黄平指出，尽管比较粗糙，没有真正细化，但已经是一个很大的进步了。
1996年起，省人大就开始组织起草《广东省预算审批监督条例》，这一法规于2001年2月通过，成为全国第一个由省级人大制定的专门规范预算审查监督的地方性法规。该条例明确规定，人大对政府预算审批监督要包括政府性基金预算。
2003年2月的省十届人大一次会议上，一本厚达3厘米、共500多页的预算表发放到代表们的手中。正是这本《广东省2003年省级部门预算单位预算表》，开启了对预算草案的实质性审查监督。后来预算草案增加了“电子书”，增加了“项目支出明细表”内容的电子查询。
此后几年，广东省预算草案在人大代表们连声“看不懂”中，发生了更多改变。2007年，预算草案封面首次去掉“秘密”二字。2009年，预算案编制实现了由“类”到“款”的重大突破，在以往仅仅列出大类别收支数字的下面，首次清晰地列出了一款款具体的收支内容。2010年，省财政厅首次在其网站上公布了2010年的省级财政预算。
直至去年，广东财政网上公开大账本的数量进一步增加，从2010年的9张预算表增加到19张预算表，省级公共财政和省级政府性基金预算公开范围进一步扩大，其中，省本级财政支出、省级财政转移支付、省级和省本级政府性基金预算支出均一一单列出来。
建议市县人大也设预算工委
从“省人大财经委预算监督室”到“省人大常委会预算工委”，对于黄平来讲，或许只是职位上的小小变动；但对于人大预决算审查监督工作而言，却是广东人大在此方面再次展现出的积极可为的一面。
去年5月，广东省编办同意省人大常委会增设预算工作委员会，下设办公室、预算监督处，相应撤销省人大财政经济委员会预算监督室。按照机构职能设置，新增的预算工作委员会将主要承担省人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案、监督预算执行和有关地方性法规草案的起草、审议方面的工作。
记者了解到，预算工委于今年1月正式设立，工作人员到三四月陆续到位。黄平介绍，今年以来，预算工委开展了关于财政体制、转移支付和农村危房改造资金投入等3项调研，为人大监督提供决策参考，还开展了部门预算重点审议、配合开展了预算执行情况监督检查、决算审查、审计工作报告审查等具体工作。
在去年的广东省“两会”上，省政协委员、华南师范大学政治学教授吴翰提交提案，建议省人大常委会增设预算工作委员会，以加强预算审查监督。作为促成这件“好事”的人士之一，如今吴翰倍感欣慰。
吴翰还建议，要采取各种措施保证预算工委能独立行使预算审查、监督权，比如对人大代表尤其是人大机关工作人员进行培训，或招考一批具有审计专业知识的人士进入预算工委。
要适应全口径预决算监督审查工作，黄平坦承，“人大工作机构的专业力量还相对薄弱”。据了解，目前省人大常委会预算工委有9个人，而市县人大，除深圳市人大设立计划预算委员会、广州市人大常委会设立预算工委外，其他基本未设相关专业机构人员负责预算审查监督工作，而是由人大常委会财经工作委员会负责。
黄平说，“就算全口径纳入，人大也没有足够力量，这是很大的问题。”就目前来看，单单是公共财政预算审查监督，工作量已经很大。“地级市人大财经委一般也就两三个人”。他建议，下面的市县人大也要成立预算工委。
省级国资经营预算明年将提交人代会
“国有资本经营预算现在也在编制，明年将提交人代会。”这也是预算工委今年成立以来主推的另一项工作。这一消息得到了省财政厅的证实。省财政厅有关负责人表示，省级国有资本经营预算在试编3年期结束后，将于2013年正式提交省人代会审查。
据了解，目前我省公共财政预算、政府性基金预算已提交省人代会审查，相关决算提交省人大常委会审查；社会保险基金预算决算也已经纳入省人大常委会的监督范围。
省财政厅将按照法律法规规定，推动目前尚未纳入预算管理的预算外资金纳入预算编制范围；按照国家和省的要求，继续细化预算编制，丰富和完善向人大报送的预算、决算内容。同时，扩宽财政预决算信息公开范围、丰富信息公开内容、创新信息公开方式，自觉接受省人大和社会各界的全面监督。
对于开展“全口径”的难度，黄平认为，广东要将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等四项全部提交人大审查，“不算太难，难就难在细化上”。如果预算不细化，只是给个大数，这样的“全口径”不是真正的“全口径”，也不可能实现对“全口径”预算审查监督的真正加强。
有观点认为预决算审查的专业性较强，部分代表的审查能力不高。黄平对此并不赞同，他认为预算无非就是钱拿了以后怎么分、打算用在哪些方面。代表对预算的审查力度不够，最主要是提供给代表的信息量不够，他们无从分析判断。
他希望每年政府提交人代会审查的预算都能细化一点，方便代表充分履行职责，进一步加强人大对政府全口径预决算的审查和监督。
改革行记
深圳：绩效审计扭住预算监督“牛鼻子”
在深圳大学城，哈尔滨工业大学深圳研究生院800余名2012级研究生已住到荔园4、5号楼。但少有人知道，这两栋新建的宿舍楼与深圳人大的“绩效审计”有着密切的联系。
2011年，深圳市审计局依法对深圳大学城财政投入等8个项目进行绩效审计，并于同年12月受市政府委托向市人大常委会报告审计情况。绩效审计结果显示，截至2010年底，北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学深圳研究生院的在校生人数分别为2212人、1838人、2706人，均未达到与深圳市政府签订协议时约定的“到2005年达到3000人左右的办学规模”。随后，深圳市委、市政府针对学生公寓床位等进行整改，明确要求落实资金优先建设2至3栋学生公寓。
作为计划预算审查监督的自然延伸，2002年起，深圳市人大常委会为了提高预算资金的使用效率，督促审计机关对部门预算的执行情况开展绩效审计，专门听取了市审计局关于绩效审计的报告，初步确立了绩效审计制度。深圳市人大通过绩效审计等方式，对预算的监督和审查，扭住了监督政府工作的“牛鼻子”。
据了解，绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。专家指出，人大不仅要管住政府怎么分切财政“蛋糕”，还得管住政府花钱的效益，最终实现所有支出都可以见阳光。这可以说是一个创新之举。
深圳市审计局近期起草的《深圳经济特区审计监督条例》（修订送审稿）加强了对绩效审计的规定，增加了涵盖绩效目标制定、绩效审计资料提供、绩效审计评价依据、绩效审计结果运用等内容的规定，对特区绩效审计作了更加明确更加具体的规定，大大提升了条例的操作性和指导性。
深圳市人大常委会委员黄亚英指出，希望对绩效审计中出现问题的单位，在来年的预算审核中列入“黄名单”，人大的预算委对这些单位来年的预算重点审计。
佛山南海：镇人大设立预算审查委
“虽有通过召开人代会审查和批准本级财政预决算，但法律没有规定镇级设立人大常设机构，因此，人大闭会期间，就没有相应的常设机构来行使预算执行尤其是预算调整的‘审查监督权’，使预算执行的随意性得不到有效的监控。”佛山市南海区人大相关负责人说。
南海区探索突破这一难题，据悉，目前南海已实现街道的财政预算提交人大街道工委组织本街道的区人大代表进行初审；镇方面成立镇人民代表大会预算审查委员会，对镇政府年度财政预算草案进行审查。
预算调整上，以前各镇只需党政联席会议审批即可。现在，财政预算调整方案必须提请镇人代会审批。在镇人代会闭会期间，提交镇人大预算审查委员会审批通过后即可执行，但必须报下一次镇人民代表大会审议确认。而街道必须再由区人大街道工委组织本街道的区人大代表来初审。然后，再提交区人大常委会审批。据了解，这项预算监督机制由去年1月起开始实施。
南海镇街经济实力雄厚，在城市建设不断更新推进、民生领域越来越受重视的形势下，各镇街在使用“钱袋子”上，缺少法律约束的情况时有发生。专业人士认为，在镇街一级建立起相应的常设机构行使预算严格把关非常必要。
■专家点评
省人大代表、江门市社会保险基金管理局局长俞雪花：
实现“民主理财” 广东应走在前面
加强人大对政府全口径预决算的审查和监督，才能实现民主理财。全口径符合公共财政所讲的“全面性”。十八大报告对此加以阐述，说明国家对全口径预决算的审查和监督的推动力度将加大，对未来实现财政全面、公开、透明、规范、依法运行将起到很大的促进作用。
10年来，广东的预算公开、细化以及预算使用效益的评价方式、专项资金的竞争性分配等，都发生了很大的变化。资金如何分配、分配到哪里，不光人大代表知道，全社会都知道。在财政资金的规范化、透明化分配方面，10多年来我们看到了一点一滴的进步。尤其是一些地市做得很好，基本实现了全口径，而且比较细化。但在全面性方面，广东还有改进的空间。譬如，公共交通建设方面，如果不能让代表们知道明年要修哪条路、投多少钱，代表就不能够审查资金使用合不合规、有不有效。这对人大的监督来讲，是不全面的。
据了解，省级国有资本经营预算明年将提交人代会审查，这是令人期待的。广东国有资产的份额比较大，这块资金如何使用、如何回馈社会，如果不能纳入全面性监督的范围，是一个缺失。经过代表们多年的呼吁，经过3年的试编，终于要实现了。这是一个很大的进步，广东作为改革开放的先行省份，应当做得更超前，起到榜样的作用。
本版撰文：南方日报记者 辛均庆
（原标题：全口径预决算监督 看紧政府“钱袋子”）
