查雯
新加坡国立大学
政治系博士生
美国是个贸易大国，它不仅是WTO成员国，还与包括澳大利亚、加拿大在内的很多国家签订过自由贸易协定。然而，在美国签订过的众多贸易协定中，最为专家所津津乐道的，是于2004年生效的《美国与新加坡自由贸易协定》。
这份协定之所以独特，在很大程度上是因为它的全面性。尽管它是一份双边贸易协定，其涵盖的内容却比WTO协定更为广泛。自签订之日起，这份协定就成了日后美国与其他国家自由贸易协定的“黄金范本”。更令人称赞的是，这份协定的投入产出效率是极高的。有人做过估算，整个的谈判过程，美国方面的总花费只有17万美元左右。
全面的内容，高效的产出，使得这份协定成为两国自由贸易史上的典范。在协定生效的当年，参与谈判的两国外交官就合作出版了一本书，对整个谈判过程进行了回顾与总结。书中很多片段都流露着“英雄惜英雄”的情感，美方代表更是对新加坡谈判者的耐心与智慧大加赞许。
然而，在人们竞相称赞谈判硕果之时，谁又能想到，这份自由贸易协定险些被一个“口香糖”毁于一旦。众所周知，新加坡曾是一个完全禁止口香糖买卖的国家。为了保持城市清洁，早在1992年，新加坡政府就颁布了口香糖禁令。据新加坡谈判代表透露，口香糖的议题是在谈判进行到最后阶段才被提上日程的，并几乎成了“一个交易破坏者” (a deal breaker)。经过激烈的协商，最终双方各自妥协达成协议——新加坡政府批准进口“具有医疗用途的口香糖”。
为什么小小的口香糖却差点毁了整个谈判？这恐怕要归结于美国的“游说政治”。在美方的谈判团成员中，有一位名叫菲利普·克莱恩的美国众议院议员。正是这位议员，在最后的口香糖问题上始终不肯让步。原来，克莱恩代表的是美国伊利诺伊州，而该州正是某口香糖巨鳄公司总部的所在地。由于该公司的游说和施压，美国的谈判专家不得不把口香糖贸易摆到谈判桌上。
而新方的谈判专家，对美国的游说政治也早有准备。新加坡前驻美国大使许通美在回顾整个谈判过程的时候就说过，和美国的谈判并不简单是和美国政府的谈判，更是和美国国会、美国工商界，以及整个社会的谈判。为双方最终达成协议，新加坡政府通过游说，在美国国内形成了一个由75家企业和商业机构组成的联盟，为自由贸易协定提供了有力的支持。然而，让人始料不及的是，谈判却因为口香糖贸易一度陷入僵局。
那么口香糖贸易到底对美国和这家口香糖企业有多重要呢？虽然新加坡政府在一定程度上放松了对口香糖的禁令，但新加坡并没有成为口香糖消费的重要市场。2005年，也就是自由贸易协定生效一年之后，新加坡仅从美国进口了价值1298美元的口香糖。到了2006年，进口额更是降低为246美元。
一面是自由贸易可能给两国带来的巨大利益，一面是一个公司200多美元的销售额，这种强烈的对比将“游说政治”的弊端暴露无遗。游说机制尽管为“国家政策反映社会利益”提供了渠道，但是它也使“个别利益集团劫持国家政策”成为可能。历史上，因利益集团作祟导致国际合作难以维系、国际争端频发的例子不在少数。
长久以来，对美国“游说政治”的批评之声可谓不绝于耳。每当谈到“游说政治”，无论是国际关系学者还是外交官都会举美国的例子。很多人会罗列各个利益集团在游说上的花销， 以此证明游说在美国是多么的普遍，游说是多么的浪费社会资源。而相关数字也确实惊人，比如，在1999年到2009年期间，单单是美国商会就在游说方面花费了4.7亿美元。
那么，这是否意味着“游说政治”在美国为害最深、最广呢？答案未必是肯定的。我们之所以对美国 “游说政治”有如此深入的了解，甚至能将每个利益集团在游说上的花费讲出来，在很大程度上，是因为美国“游说政治”相对较高的透明度。美国的《游说公开法》明确要求，游说者要向参议院和众议院定期汇报游说的目标、议题，以及花费。正是因为有了这样的透明度，我们才有可能明确指出，是哪一位议员、哪一个企业绊住了国际合作的脚，而谈判者也因此可以对症下药，解开这个结。
其实，无论在哪个国家，哪一种制度下，都活跃着形形色色的利益集团，它们通过各种途径影响着国家政策的制定。客观地讲，利益集团的存在，并不一定就会阻碍国家利益的最大化。最为关键的是，我们是否有制度，保证利益集团以及他们的游说能在阳光下进行。
