美编 恼虫 绘
有时，他们无所不在；有时，他们又似乎根本不存在。有时，他们在社会管理最前线，实际行使着执法权；有时，却又被相关部门界定为“只有协助管理权”。
从“发飙女警”到“央视大火押运员”，从“湖南教委淡定哥”到“上海大火电焊辅助工”……在这些或大或小的事件背后，隐约能看见一个耐人寻味的群体——临时工。
这个庞大又尴尬的群体，几乎出现在所有政府机构或职能部门，只要是非经公务员招考的工作人员，都可被称为“临时工”，比如外单位借调人员、比如协警，在承担重要职能工作时，又被一种“名不正言不顺”的悲哀所困扰。
在这个时显时隐的群体中，在现有社会发展的大前提下，“城管临时工”们毫不例外地站在了最前排。城市外延扩大化、改造集约化、急功近利的城市规划、“借法”执法、城市综合利益与民众个体利益之间的直接对抗——独特的背景和工作性质，让他们一次又一次成为新闻事件的主角，挑拨着国内外媒体视野的神经。“chengguan”一词也被正式收录到英文词典中，甚至一款国外流行的电脑暴力游戏，也为其“量身打造”了“中国城管”的游戏人物形象……
超乎想象的关注度、民众的愤怒——导致这一切的，是城管本身，还是藏在其背后的其他？
9月2日，三市街口，一名姓段的摊贩被身穿城管制服的执法人员打伤 记者 张训武 摄
城市快速扩张，应接不暇的城市规划进度，繁重的工作压力，在城管执法队伍稀有编制之下，成为各种“城管执法”冲突事件的根源。综合执法力量紧缺的现实条件，似乎让聘用临时工成了最顺理成章、也最有效的方法。但总是冲锋陷阵于城管执法前列的“协管”以及临时工，却有着截然不同的身份和待遇。《中国城管网络形象分析报告》指出，所谓城管“正规军”，即通过公务员考试或事业单位考试具有执法权的人员；而“协管”则是协助在编城管执法的人员；同时，一些地区将城市服务外包给企业，企业引进的员工称为“临时工”或“保安”，而这些人员名义上虽是“协助管理”，但在现实中却是中坚力量，拥有执法的实权。无其名而行其实，各种弊端随之而来，暴力事件不断发生。
“白天是协管晚上是联防”
10月7日，17岁少年符国俊被30多名“城管”手持棍棒殴打致死，200多名本地居民，将昆明市官渡区大板桥街道办围堵得水泄不通，演变成全国媒体瞩目的舆论事件。
而事实是，在该街道办城管中队挂有正规编制的城管人员仅4名，“这4个编制里面，有一个到现在还没有落到街道办来，只享有在编待遇。”大板桥街道办一名工作人员说。事件发生后，官方通报称，打死少年的“城管”，其实是该地违建农房整治工作中的一名保安，即临时工。
“他们不可能参与到正常的执法工作中来，保安就是保安，只在拆迁工作中负责维护秩序。”大板桥街道办党工委副书记何求能说。与此事件对应的是在大板桥街道办院内，贴有“大板桥街道办重点工程开展情况一览表”，所涉及到的最大一处拆迁地为5587.766亩，需拆迁179户，共516人。为数众多的小工程尚不在此列。按科学的比例配备，每平方公里上，需配备5至7名城管执法人员。同时，协管人数需经上级主管单位报批，大板桥街道办城管中队核准的协管人数为60人。在拆迁负重比如此大的该地，如何保证大小工程的正常开展？拆迁必然牵扯到被拆户的利益，按照何求能的说法，仅靠4名在编城管行使执法权，如何可能呢？
距昆明市中心5公里，昆明滇池国家旅游度假区（下称度假区）无疑是昆明乃至云南的一张“名片”。但这片承担“农村城市化改造”重任的土地上，辖区达47.5平方公里的滇池旅游区管委会城管大队，有着无法想象的工作强度。在滇池旅游区，正式城管编制人员也仅7名，合同聘用的协管20多名，剩下的60多名均为临时工，分别从辖区各街道办、各村抽调人员组成。
“在其他区，流动餐点的卫生检查归工商部门监督，定点餐点归质监部门，在我们区，则全部由我们来管理，劳动保障、旅游纠纷也归我们……”该城管大队一名不愿透露姓名的领导说，在度假区，城管需要管理的项目比身处市内的其他兄弟大队要多出好几项。“白天是协管，晚上是联防队员，这种情况并不少见。”
是城管、协管还是临时工？
9月16日，一名货车司机途经官渡区矣六街时，被一群身穿作训服的人员打伤，车也被扣在一处标有“综合行政执法停靠点”的砖厂内。向媒体报料和在现场接受采访的群众，均一致认定是“城管打人”。
事后，官渡区城管大队行政办公室的工作人员称，整个大队根本没有打人者当时乘坐的“金杯”面包车。而矣六街城管中队两名自称“临时工”的工作人员，也否认打人者是中队的执法人员。
“这种打人事件在基层时有发生，基本上都是‘护村队’干的，我们不承认他们的身份。”事发地的官渡区城管局监察科寸科长如是说。但同样归官渡区城管局管辖的大板桥街道办的党工委副书记何求能却表示：“大板桥街道办外聘保安，口头汇报，上级领导口头同意即可。”
无法辨析的执法权限，无从查证的人员身份，让暴力事件层出不穷。同样是在大板桥，符国俊被围殴致死的3个月前，深夜10点，开着面包车陪儿子打预防针的单开松，在村口遭到20多名年轻男子暴打。
“戴着钢盔，上面有‘城管’标志，穿着城管制服，有个别穿着作训服。”单开松说，被拦车后，由于质疑对方拦车和打人行为，单开松随即被拉下车，并遭受到长达近1小时的殴打。闻讯赶来的父亲也被打伤，弟弟被打成颅内出血。殴打单开松的同时，对方又调来了一百多名身着相同制服的人员，此举激怒了秧草凹村村民，在全村出动的局面下，对方迅速撤离。
单开松称，事发后，大板桥城管中队队长张如灿说，打人的人都是刚调过来的，不听他的话，但没说明打人者的真实身份。秧草凹村的刘支书表示，“是城管、协管、联防，还是保安，我不清楚，衣服都差不多。”
暴力执法、打人、“无人认账”的背后是制服、标志混乱。《中国城管网络形象分析报告》指出，北京、山东、南京、苏州、合肥的城管制服、执法标志不尽相同，各地并没有统一规定。即便是在昆明本地，各区城管队伍的制服和编号似乎也不尽相同。甚至，混乱到了连城管领导都“搞不清楚”的地步。
今年5月1日施行“禁酒驾”后，滇池度假区城管工作人员蔡明因酒驾被拘。该区管委会随后通报称，着胸号为0100010城管制服的蔡只是“协勤”人员；之后，昆明市综合行政执法队政委陈某又指出，0100010的胸号一看就知道是假的；过了一天，昆明多家媒体查实并曝光，胸牌号0100010不但客观存在，而且其主人居然是昆明市综合行政执法支队副支队长张明维。
有时，甚至连临时工也不清楚自己的身份。大板桥村民围堵街道办当天，被围困在一辆警车内的周连裕自称是打人者的队长，“我是街道办城管中队在编人员，也是保安公司保安。”但随后调查发现，周连裕并非大板桥街道办城管中队四名在编人员中之一，在大板桥城管中队内存放的《保安人员签到表》中，第一个即是周连裕的名字。
执法不清据法不稳
不光是执法权限的模糊，在编制稀缺，经费支出紧张的现实下，低价“外包劳务”输入是造成暴力执法的另一个诱因。周连裕称，作为城管中队分队长，他的月薪为1200元。而滇池度假区一名协管的工资也不过2000元，据称还是经过正规考试录入的。而临时聘用的人员，拿到手上的也仅1000元左右。
临时工的管理品质如何得到保证？城管对临时工队伍的管理又如何保证？某保安公司一员工说：“基本上签订协议就可上岗，没有岗前培训，跟着领导们学、跟着别人干就行。”
上月2日，五华区三市街一名商贩被“城管”打伤，在各方看来，打人者的身份扑朔迷离。殴打时，打人者被扯下的胸牌显示其为五华区城管局步行街管理分队管理人员。随后，五华区城管局称，打人者为某管理公司员工，该公司负责步行街管理工作，并称该公司员工只有劝说和疏导权，并无管理权。来自官方的说法是，和民间企业签订协议，由后者代为行使部分城市管理工作。
“五华区在城市管理过程中，实行‘门前大三包’的创新模式，就是由企业出资，城市管理部门代培训，监察大队规范，街道办事处和企业共同管理使用，在一定的片区范围内组建城市管理协管中队，协管中队协助街道办事处城管监察中队对片区及片区外沿线50米范围内进行城市管理，他们主要承担片区内的违法违章建设、占道经营、环境卫生、绿化美化亮化等工作。”三市街“城管”打人事件发生后，五华区城管局张科长如此说道。
这在昆明老街物业管理有限公司经理施加贵看来“挺复杂的”，“我们没有执法权，很多事情的处理是在企业能力范围外的，一旦出事，费用和对企业的负面影响都是我们不能承受的。”《中国城管网络形象分析报告》指出：不论是协管，或是外包临时工，城管队伍在引入其他力量后，并没有完善的管理培训，也没有进行严格的管理。按照五华区城管局的说法，临时工只有劝说权和疏导权，但由于“城管工作直接与被管理方利益产生冲突，某些过激行为司空见惯。”
无执法之名，施执法之实——这是目前临时工打“擦边球”的生存常态。同时，在编城管人员的执法权，也似乎“立足不稳”。如滇池度假区城管大队除了“日常城市管理工作”，还有兼顾食品卫生、旅游纠纷等管理范畴。据查，1996年10月1日起施行的《行政处罚法》中关于“相对集中的行政处罚权”制度的确立，奠定了城管执法权的基础。按照目前较大众的说法，城管处罚范围为：无照违建处罚、无证导游处罚、违法占路处罚、城市市容市貌管理等。但这些执法权限，却大多是“借法”。城管似乎“无所不管”，但并没有任何部门调整其执法权和执法对象之间的关系。
事实上，城管执法的权限并没有统一标准，大多视当地实际情况而定。同区执法范围不一致，甚至“无所不管”变为“无所管”的情况也时有发生。昆明城管系统一位在任的中层干部如是感叹：“有时，我们也真的感到很迷茫。”
城管队伍层次构架的区分方法，仅仅是看左臂上的标志，一般来说，标有“城管执法”的是在编人员，标有“协管”的是合同工，而无标志的则是外包工，制服其余地方看起来完全一致。这种细微的区别，对于普通民众来说很难区分。有些时候，甚至没穿任何城管制服的人员，也以城管的身份出现。
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对话
“可增加编制来代替执法外包”
新报：外聘人员有执法权吗？
高军(昆明市社会科学院社会所所长)：外聘人员不可能拥有执法权，你都不是执法人员，哪有执法资质？严格来说执法队伍是不能有临时工的，这方面需要规范，像公安部门的协警是没有执法权的，只能协助公安人员。“协管”顾名思义就是协助管理，主要执法还是要靠在编人员。
新报：如果聘用一些高素质、高文化的人员做保安，能从根本上解决暴力执法的问题吗？
高军：就算录用高素质、高文化的保安队员，无论是谁，处于城管这样一个面对“高压力”和“难执行”岗位上时，都会如履薄冰。文明执法的目的是达不到的，所以久而久之还是会变成暴力执法。
新报：有什么方法能有效防止“临时工”做挡箭牌？
高军：“临时工”不是推卸责任的理由，应该有个追究制度，如果“临时工”在协助执法时出了问题，就应该追究相关单位。
新报：文明执法能起到预期作用吗？
高军：管理人员和城市的人口要有个科学的比例，在理想化的状态下，人越少越好，管理效果也越好。国外对摆摊设点管理得较好，而且有很多经验是值得我们学习的。
新报：执法权能外包吗？
杨临宏（中国行政法学研究会常务理事）：执法权是不能外包的，可以委托给具有公共管理职能的事业单位，不能委托给保安公司之类的企业，但可以请保安公司提供人力配合执法。另外，外包执法权，暴力执法就不可避免，这和构建和谐社会是背道而驰的。
新报：目前，有没有更科学合理的方案代替执法外包？
杨临宏：现在的执法外包是非常无奈，也是非常令人担忧的。随着城市化进程加剧，涌入城市的摊贩和外来人口越来越多，政府对城市的管理在加强、改进，这就对城管的工作提出了更高的要求。最好的解决办法，当然还是增加编制，让真正具有执法权的人员来做这项工作。
新报：为何现在城管的外聘人员数量远远高于在编人员？
杨临宏：城管的编制有两种：公务员和事业编制，按照法律规定事业编制是可以执法的。在《公务员法》实行后，把公务员的编制控制得很紧，目的是为了减少行政支出，降低行政成本。如果城管所需人员全都是公务员和事业编制，国家财政上就要承担相应的工资和福利一系列的费用。而城管要处理很多方面的事情，编制不够导致出现外聘人员远远高于在编人员的现象。
新报：在招聘临时工参与执法前时，城管部门是否应该对上岗人员做培训？
杨临宏：录用外面的人协助执法时，没有一个硬性的规定来要求招什么样的人。从法律上来说只是合同关系，属于劳务派遣；理论上来说用人单位应该对录用人员在上岗前进行培训，让录用人员对工作的性质、方式有一定的了解之后再上岗。
新报：被拆迁户和小摊贩是城管执法的重点群体，从这个方面去改善，是否可以缓解目前的问题？
杨临宏：暴力执法与利益谈判等有关，这个问题需长远来看，很复杂。而在小摊贩的管理上，“引摊入市”的形式比较合理，但要注意两个问题，一是划拨专营点需仔细规划，二是租金不能过高，否则效果并不好。
参考文献：《中国城管网络形象》
生活新报 记者 刘海川 于向春 马捷思
