昨日，“沥桂新城区域发展战略高峰会”举行，拉开了佛山镇街级连片发展的大幕。“以镇街为主战场”——这一长久以来佛山发展的主要模式如今遭遇挑战。
近年，佛山市经济较发达的禅城、南海、顺德三区，分别提出打破区域壁垒的连片发展规划，禅城的“两轴五片区”、南海的“东中西三大片区”、顺德的“一城三片”，这些发展规划都不同程度横跨两个或以上的镇街行政区域。各功能片所涉镇街如何统筹协调，成为摆在各区面前的新问题，过去以镇街为主战场的管理模式需要改变。
为此，南海已成立三个片区管委会，禅城借鉴“特区模式”将国土等事权进一步下放，顺德则明确表示不会成立管委会，不会调整镇街行政区划。如获成功，佛山以镇街为主战场的发展模式有望革新和发展。
□背景佛山三区先后提出连片发展规划
去年以来，禅城、南海、顺德三区先后提出连片发展的规划，并在区委全会上将其确立为发展战略。
其中，禅城区对城市发展格局和要素进行重新优化配置，将全区划分为“两轴五片区”空间布局，采取功能分区的形式，并赋予各功能区更完整的权限以推动城市转型和产业超常规发展。其中“两轴”是指季华路总部时尚大道核心轴和佛山大道现代商贸物流发展轴；“五片区”是指佛山古镇、石湾千年陶都、华南智慧新城、南庄战略性新兴产业基地和岭南生态水乡。
南海则是在八个特大镇的基础上，划分为东中西三大片区：狮山、罗村以及大沥西部是中枢，定位为“制造基地、产业智库、交通枢纽”，重心在于产业南海；桂城、里水和大沥东部是东翼，定位为“金融商贸、产业总部、都市生态、人才高地”，重心在于城市南海；九江、西樵和丹灶南部则是西翼，定位为“物流商贸、文化旅游、生态休闲”高地，重心在于文化南海。
顺德采取的策略与南海大抵相同，提出的“一城三片”规划。三片区规划中，东部片区包括大良、容桂、伦教以及北滘、陈村东部，将充分利用产业、区位、交通等优势，继续推进“优二进三”战略，发展现代物流业。北部片区包括乐从、龙江以及北滘、陈村西部，要主动融入禅桂新中心组团，发展现代商贸。中南部片区包括勒流、杏坛、均安，有土地资源比丰富的优势和珠二环、佛山一环南拓等交通设施建设的机遇，在东海工业区的基础上，大力发展现代制造业，将成为顺德未来工业拓展的重点区。
□挑战“三个和尚”，必须面对的问题
“三个和尚没水吃”，过去大到广佛同城化若干工程、小到东平新城的开发建设，都曾遇到因多头管理、利益分配难以达成一致而导致的建设进度缓慢的情况。
如今佛山三个区搞连片开发，同样面临“三个和尚”的问题。以南海区为例，原先发达的镇域经济，都是在行政分割下以镇为单位的经济实体各自为战，而财政、土地等资源也是依据各镇街的规划进行分配和使用。现在南海在八个特大镇的基础上划分为东中西三大片区，中部片区横跨狮山、罗村以及大沥西部；东翼跨越桂城、里水和大沥东部；西翼包含九江、西樵和丹灶南部，不仅镇街按照片区的功能进行了分割，有些镇街甚至本身就被分割为不同的片区。这意味着原先镇与镇之间的行政管理被打破，必须建立起新的管理架构来实施三大片区的建设，如果处理不好，难免重蹈过去东平新城建设进度长期缓慢的覆辙。
与南海相比，禅城和顺德两区的镇街管理模式遇到连片开发的挑战相对较小，因为禅顺两区的连片发展计划仍以镇街为主要疆界。不过，权利不足难以施展拳脚等问题却浮出水面。尽管佛山业已执行的简政强镇政策大大释放了镇街的活力，然而连片开发的目标对镇街提出更高的要求，各片区的功能不同，尽管未跨地界，但是所需的发展要素却早已横跨多个镇街甚至需要调动全区之力，比如所需的土地、待发展的文化片区、需要集中的产业等等。资源的分配难免牵涉到多方利益，也对旧有的镇街主战场管理模式提出新的要求。
■观察
三种求变，能否走远？
一变：片区管委会协调区镇
南海区为了协调各镇街共同发展东中西三大片区，专门设置了三大片区的管委会，包括东翼片区的广东金融高新技术服务区管委会，中枢片区的佛山市南海区经济开发区管委会，西翼片区的南海区西樵山文化旅游区管委会。各管委会均下设相应的职能局，管委会履行“统一、统筹、协调、服务”四大职能，统一负责中部片区的城市规划和整体宣传策划，加强交通枢纽建设管理，统筹招商引资，协调跨镇事务，建设及服务重点项目。
那么，管委会与镇街之间又该如何划分权责呢？对此，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根表示：三大片区管委会不是要削弱镇街的管理能力，管委会是介于区镇之间的协调机构和机制，以此来整合利用好比较分散的资源，形成合力。“打个比方，锦湖片区建设南海会馆，就可由区、镇共同出资建设。有些项目光靠村、镇街推动力不从心。在区统筹下，可推动省级乃至国家级项目的建设。”接下来，三大片区工作机制将会有创新，包括税收、利益、资金等，以加强执行力度。
南海区区长区邦敏说，东中西片区管委会挂牌后，首先需要处理好与镇街的关系，“管委会统筹并不等于代替，即仍一定要发挥镇街的优势。具体来说，管委会负责统筹片区内几个镇街的资源，即管委会侧重规划，镇街则具体负责辖区内正常的招商和社会管理。管委会下设局是在区职能局统筹下运作的，而非独立出去。”
为了保障片区机制下的连片规划和发展运作，南海在干部任用上也强化了联动效应。在最近的人事调整中，南海就新安排了4名干部兼任片区管委会或区直机关的领导职务，以推动三大片区重点项目的发展。其中，南海区投资促进局副局长李仁声，就兼任南海经济开发区管委会招商统筹局副局长，主抓一汽大众等重大项目的建设发展和配套产业招商工作。对此，南海区委组织部表示，这种人事调整，旨在加强园镇互动和区镇互动，并加速三大片区发展。
二变：借鉴“特区模式”权限下放
与南海不同，禅城区“两轴五片区”的发展规划中，有四个片区仍是依托镇街进行规划，在“两轴五片区”空间布局背后，是禅城城市发展格局和要素的重新优化配置：采取功能分区的形式，并赋予各功能区更完整的权限以推动城市和产业超常规发展。然而，对片区的发展目标却超出了镇街所能操作的管理权限。
在简政强镇、事权下放的背景下，为了协调好“两轴五片区”的管理，“禅城将借鉴‘特区模式’，推动体制创新，赋予镇街包括国土、规划在内的完整的权限，打造文化产业的集聚区。”佛山市长助理、禅城区委书记刘宏葆介绍说。
禅城的一镇三街都符合特大镇的条件，应该赋予县一级的权限。“两轴五片区”正是采取独特的创新模式，规划由禅城区总体把关，把区的权限下放镇街，主战场在镇街，这也是对简政强镇思路的落实。“只有充分的权力下放，才能激发出这样的强大的活力和动力。首先赋予文化功能区强大的自主权，在文化产业方面能够先行先试。比如说，此前镇街一级是没有规划、国土权力的，这次全面下放，镇街获得了高度的积极性、效率和自主性。” 刘宏葆说。
目前，禅城区借鉴“特区模式”，推动体制创新，赋予一镇三街包括国土、规划在内的完整权限，建设佛山名镇、石湾千年陶都、华南智慧新城、南庄战略性新兴产业基地、南庄生态休闲区五大文化产业功能区；并通过一系列政策指引，放宽容积率限制、鼓励整合零散地块整体开发、创新集中审批程序，推动季华路、佛山大道两轴“马路经济”转向立体纵深开发，调动基层组织发展建设热情，作为城市转型和环境再造的“大动脉”。
这种“特区模式”除了进一步下放事权的保证，同时，功能区资金采取封闭式运行，减少区一级的分成，这是从资金上对干事创业的保证。此外，在人才上，禅城也举全区之力，各部门利益也将服从大局。
三变：以不变应万变
佛山三区中，连片开发战略最为特殊的就是顺德。从顺德区委十一届十三次全会的报告来看，即使是在片区主题下，镇街依然是顺德城市升级的主战场。全会报告指出，“充分发挥天然河网和镇域活力的优势，研究吸纳田园城市、有机疏散等理论的精华，建立科学集约用地的统筹机制，推动全区以水为媒、联动发展。”
根据全会报告，顺德城市升级将分“两条腿”走路，一是打造城市发展引擎，要加快中心城区（东部片区）的一体化发展进程，高标准实施德胜河“一河两岸”开发建设，结合“集约紧凑、承载力强、功能完善、设施高效、生活丰富”的理想城市标准，彰显顺德特色，通过规模适度、富有创意、循序渐进的开发利用，塑造“德胜核心区”。二是打造魅力卫星小城。引导镇街以“优美环境建小城”的方向，建设提供特色公共服务和公共产品的卫星城市。
从目前掌握的情况来看，顺德暂时没有成立片区管委会等类似机构的迹象。佛山市委常委、顺德区委书记梁维东表示，尽管报告没写，但镇街的行政区划不会进行调整，各镇街要在原来“一镇一品”的基础上进行提升，发展某种特色服务业，形成新型专业镇。
不过，去年9月顺德区政府就已成立德胜河一河两岸开发建设指挥部，指挥部由区长任总指挥、区发展规划和统计局局长，容桂街道党工委书记任副总指挥，分设北岸和南岸两个工作组，成员包括区政府办公室、发展规划和统计局、经济促进局、财税局、国土城建和水利局、公有资产办公室、大良街道和容桂街道有关负责人。目前，新的管理机构正在搭建之中。
策划 崔旭明 统筹 李晓玲 撰文 李晓玲 张培发 阎锋 赵进 摄影 张由琼
