秋天，是“收获”也是“播种”的季节。
邛崃市前进镇虎墩村，农田里已种下了秋季作物，芬芳的泥土上绿色盎然。
望着与往年完全不同的农作物，60岁的易洪亮咧嘴笑了：种了一辈子的稻谷、油菜，如今地里种满了川芎。与往年不同的还有，种的虽然还是自己的地，但是要从项目业主那里“拿工资”了。
对于60岁的易洪亮来说，去年发生的许多事以前想都没想到过。6月，他拿到了红彤彤的《集体土地使用证》、《农村土地承包经营权证》和《房屋所有权证》。不到3个月，一位姓汤的老板来到家里找他商谈，要“种自己的地”。“每年每亩650斤黄谷，外加优先选择你的家人到项目区打工。”汤老板开出的条件让易洪亮觉得非常“划算”，双方一拍即合。汤老板在虎墩村流转的土地不止易洪亮一家，一共有200多亩。不久，连片的川芎苗破土而出，嫩绿很快爬满了整个田间。
虎墩村，是典型的平坝地区人地矛盾突出的自然村。过去，这里的土地无人问津，如今，土地流转金一路看涨，易洪亮和大家都说：“多亏了农村产权制度改革，现在，业主都愿意来我们村了。”
从未曾听过的陌生名词儿，到如今村民脱口而出的“红本子、绿本子，确权变成红票子”；从事不关己的让，到关系每个人切身利益的争相而上；从最初到手的各种本本，到随后接踵而来的现实利益……作为成都市农村产权制度改革的核心工作，确权颁证工作已经深刻地改变了这片大地上人们的命运。
这项工作的基本成功，在中国第一次将法律法规规定的财产权利落实到每户农民，是一场农村产权制度的重大变革。不知不觉间，从确权颁证工作的试点开始，到这项工作取得基本成功，已经走过了1000多个日夜。
将本属农民的权利确定给农民
试验区建设的第一道“自选题”，定在了农村产权制度改革。如果说农村产权制度改革是“深水里的第一块硬石头”，确权颁证工作就是撬动这块“硬石头”的支点
2008年2月14日，大年初八，春节大假后的第二个工作日。《成都日报》的头版，一条千字的头条新闻告诉我们，市四大班子、各区（市）县、部门负责人没有过一个完整的春节：历时14天的全市以破解“三农”难题，加快推进试验区建设为主要内容的改革研讨会于2月12日结束。
“会议是从1月30日开始的，”时任市委统筹委副主任的秦代红清楚地记得，会议的主题是讨论市委“一号文件”，“‘一号文件’的名称是《中共成都市委成都市人民政府关于加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见》，这标志着我市的产改正式推开。”
这一年，正好是农村家庭联产承包责任制实行30周年。
开年之际的这次重要会议确定的农村产权制度改革，是成都建设“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的第一道“自选题”。
2007年6月，成都正式获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。面对这个沉甸甸的重担，面对“先行先试”四个极具分量的字，成都开始思考，试验区建设的第一道题，究竟该选什么领域“先行先试”？又从哪个环节来破题呢？
“我们用了一段时间来找答案。”市委统筹委一位负责人回忆说，在充分讨论的激荡中，“三农”问题仍然是重中之重。必须把解决好“三农”问题作为统筹城乡综合配套改革试验区的首要任务，是大家的共识。
解决“三农”问题，必须按照中央要求，坚持统筹城乡发展的基本方略和“多予、少取、放活”的方针。在分析现存问题时，省委常委、市委书记李春城说：“近年来，成都大力实施城乡统筹、‘四位一体’科学发展的总体战略，在贯彻‘多予、少取、放活’方针上做了大量的工作，取得了明显成效，但还有大量工作要做，特别是在‘放活’上还远远不够。”
怎样放活？毋庸置疑，解决“三农”问题需要大量投入。但要解决资金问题，靠政府单方面的传统投入远远不够，必须通过市场化改革，使农民拥有自主解决“三农”问题的能力。
试验区建设的第一道“自选题”，由此定在了农村产权制度改革。首先，就要把本属农民的权利确定给农民。
这项改革以市场化为导向，以“还权赋能”、“农民自主”为核心，以建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度为目标。
这一改革必然冲击现有的利益格局。当时可以预见的是，在改革中会碰到一些历史遗留问题和错综复杂的矛盾。但是，市委、市政府决定，再难也必须上。要激发和释放农村发展的活力和动力，就必须从差距最大也是潜力最大之处着眼，就是要从农村产权制度改革入手，大力提高农村的市场化程度，大力发展现代农业。
为此，市委、市政府建立了农村产权制度改革联席会议制度，研究、决策改革中的重大问题；成立了农村产权制度改革工作办公室，负责推进、协调处理改革日常工作事项。从部门和有关单位抽调人员成立试点工作（联络）小组，分赴19个区（市）县进行驻点指导；市司法局组织约40名律师组成律师服务团，深入基层为农民群众提供维权服务和法律咨询。
各区（市）县均成立由主要领导任组长的农村产权制度改革工作领导小组，建立工作联席会议制度；各乡镇相应成立工作机构，健全工作机制。
“从上到下”、“从里到外”的体制机制建设，让我们的改革，有了强大的推动力。
都说产改很难，但究竟难在哪？产改办一位负责人一语道破关键：农村产权制度改革是一项复杂的系统工程，难就难在“既要坚持市场化改革方向，又必须按照法律法规操作，还要着力形成长期稳定的体制机制，政策性强，但实际情况又千差万别”。
为保证改革的顺利推进，市委、市政府和市级相关部门先后制定了50余个配套文件。“这些文件和措施的出台，都是经过了‘千锤百炼’的激烈争论和论证。每次联席会议都开得非常激烈，每个问题都要进行不断地探讨和论证，有时甚至争得‘面红耳赤’。”
如果说农村产权制度改革是“深水里的第一块硬石头”，而确权颁证工作正是撬动这块“硬石头”的支点。它直接关系到村社集体经济组织、农民个人的经济利益，是一项政策性很强的工作。特别是在农村产权登记尚不完善、归属尚不清晰的情况下，推行这项工作充满了未知的风险与挑战。但是，确权颁证工作又是整个农村产权制度改革的基础，是其他环节改革的前提，绕不开，必须迎难而上。
由此，成都明确了三项具体工作：明确农村集体土地所有权，对农村集体土地所有权进行登记，核发所有权证书；明确农村集体土地使用权，对合法取得的农村集体建设用地、农用地和林地进行登记，核发使用权证书；明确农村房屋产权，建立城乡统一的房屋登记管理制度，对合法取得的农村房屋进行登记，核发房屋所有权证。
2008年春天，以研讨“一号文件”的这次会议为标志，农村产权制度改革确权颁证这一项农村重大基础性改革的核心工作进入了真刀真枪的实践。
试点先行、重视操作性，是成都推进改革的一贯做法和重要特点。在自愿申请的基础上，全市确定了都江堰、温江、双流、大邑四个先行试点区（市）县和部分先行试点镇、村，探索改革经验，完善配套政策。
2008年夏天，以召开全市农村产权制度改革试点工作现场会为标志，对试点经验进行总结推广，农村产权制度改革确权颁证工作在全域成都全面推开。
一定要“确实权 颁铁证”
要做到承包土地的“地、账、证、合同与耕保基金发放面积”的“五个一致”，就必须深入到农村每家每户，全面实测承包地面积，彻底厘清农户之间的人口、土地关系
成青旅游快速通道旁，“成都农村产权制度改革第一村”的牌子，就立在都江堰市柳街镇鹤鸣村村口，格外显眼。
2008年3月30日，鹤鸣村7组的土地权证下发，鹤鸣村村委会主任余跃全领到了编号为510111的《农村土地承包经营权证》，这是农村产权制度改革中发出的第一份权证，如今已被国家博物馆收藏。同时下发的，还有《集体土地使用证》、《房屋所有权证》。
鹤鸣村，是全市农村产权制度改革的首批试点村，在试点村中率先完成确权颁证，制度建设比较健全，流程比较规范。它是全市农村产权制度改革第一次现场会的所在地，是农业地区产权制度改革的示范点之一。确权颁证的许多经验，都可追溯到首批试点村的实践。
作为先行先试的试验区，这一改革没有任何现成的经验可循，只能在尊重基层实践的前提下大胆探索。但对这一全新的实践，市委、市政府的要求却不低，用省委常委、市委书记李春城的话来说，就是一定要“确实权、颁铁证”。市委副书记、市长葛红林则从组织实施的角度，提出了“重点抓好理清家底、明晰产权、确权颁证三个循序而进的环
节”的要求。市委常委、常务副市长、全市农村产权制度改革联席会议召集人孙平强调，要更多地依靠农民群众去解决确权颁证中遇到的矛盾和问题。
但农村的实际情况却是“产权边界不清、权属不明、矛盾错综复杂，历史遗留问题众多”。肩负着协调推进确权颁证工作的重任，市委、市政府副秘书长、市委统筹委主任付毅对面临的困难心知肚明，“要明确法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益，确实权、颁铁证，工作难度和工作量十分巨大。”
经过试点探索和不断总结完善， “五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意”的确权工作标准和要求被总结出来了，产改不走过场、不留死角，实现“确实权、颁铁证”的目标也有了切实可行的技术标准。
“五个一致”是什么？付毅解释道，确权颁证要做到“土地、台账、证书、合同、耕保基金”一一对应，账（证）实相符；
“应确尽确”指的是，只要是农村集体土地及集体土地上的构（建）筑物，除违法违规占用的土地和建设的构（建）筑物外，都应进行确权、登记、颁证，保证改革不留“死角”；
“程序规范”要求必须严格执行“组织动员、调查测绘、方案议决、结果公示、确权颁证、耕保基金发放”的农村产权制度改革工作程序，关键步骤不能省，基本环节不能少；
“群众满意”要求通过建立第三方调查评估机制，邀请国家统计局成都调查队等单位对农村产权制度改革作第三方调查评估，进行满意度测评，通过建立纠纷调处机制，化解矛盾问题，做到让群众满意。
但是工作也有不同的干法。如果不理会农户之间调地的压力，直接以土地台账面积为基础确权颁证，工作进度自然可以保证，但并不能厘清农户之间的实际利益纠葛。在这样的情况下，如果以政府权威颁发产权证明，就做不到“产权凭证与实际权利状况相符”，就不能为农户之间止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障。
大家的认识逐渐统一了：土地、台账、证书、合同、耕保基金的“五个一致”，就必须深入到农村每家每户，全面实测承包地面积，彻底厘清农户之间的人口、土地关系。
攻坚克难靠创新
从“实测”到“鱼鳞图”，再到“耕保基金”，确权颁证的过程，也是成都智慧闪烁、连连创新的过程
蓝田十一社的257块承包地，全都用皮尺进行了丈量……
“以前，测量土地都是靠‘扔杆杆’，或者说根据产量‘肥瘦’来定，从来没有实际意义上的面积实测。”谈起实测，市委统筹委政策法规处处长屈松的比喻虽形象诙谐，然则那段经历却并不轻松。在我国，许多地方农村长期以来一直以“产量亩”作为衡量土地面积的基准。现在要从头进行到每家农户、到每个田块的全面实测，并改变农民群众传统的“土地面积概念”和“分配规则”，相关部门和基层要付出大量的艰辛努力和创造探索。
“农民的房子是自己住，地是自己种，就是发个本本嘛，好办！”在率先尝试“确实权”的大邑县蓝田社区十一社，刚一开始社长郑维东并没有把确权当成多复杂的事， “说真话，实测以前，我都不知道整个社究竟有多少耕地，具体边界在哪儿。”
有的田日照多、土壤肥，是好田，以前算面积的时候要少分点。有的田差，以前算面积时要多分些。还有些是村民与村民之间、组与组之间的土地边界，那是谁也不清楚。然后，还有社上人口增长、买卖房屋、外来人迁居，再加上鱼塘、菇房这些不好确定使用性质的土地……郑维东终于认识到，要把各项权利确到每家每户，必须要有精确的实地测量。
十一社推举出4名村民，加上社长，一起花了三天的时间，每天工作15个小时，对全社257块承包地，用皮尺进行了丈量。将每一块地分别按现代测量的规范，记录到每户农户名下，并经由村庄评议，对农户之间自第二轮承包以来发生的人口和土地的变化进行一次性调整，从而做到所颁发的农地承包经营权证，与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同以及耕保责任，完全一致。
鹤鸣村村民在“鱼鳞图”上属于自己的那一块上，按下了鲜红的手印……
而在都江堰柳街镇鹤鸣村，600多年前的“鱼鳞图”启发了这里的干部。明洪武十四年(公元1381年)，明皇朱元璋发现土地隐藏给国家税收造成严重损失，组织专人编制完整、紧密的图册，册中将田地山塘挨次排列、丘段连缀地绘制在一起，标明所有人、四至（指土地四周边界），因其形似鱼鳞而称为“鱼鳞图”。“鱼鳞图”在一定程度上摸清了地权，清理了隐匿土地，是地政管理史上的一个巨大进步。
柳街镇委托西南交大的几名博士生仿照古代“鱼鳞图”开发出一套现代 “鱼鳞图”软件。这个软件通过测量和结合卫星地图等，直观地描述了户口、地块面积、四至、土地耕种情况、土地附着物和房屋等信息，精确地确定农民土地权属。
随后，专业的测绘队伍带着精准的测量仪器，在一块块田地、一户户宅基地，展开了测量，大大提高了丈量的准确率和工作效率。
“原来，两个人牵着皮尺丈量，要是手上的力气小，‘绷’少了，村民就有意见。”鹤鸣村六组组长王育文说，“现在，工作人员手拿一个仪器，站在某个点对着墙壁按一下按钮，一束红光一扫，房屋的长、宽都能打出来。太准了。”
所有的测量数据都通过“鱼鳞图”软件系统处理，最终生成一张“鱼鳞图”，各个村组和农户的土地产权资料在图上都标注得一清二楚，在村民确认无误后，在属于自己的那一块上，按下了鲜红的手印。
“鱼鳞图”在柳街镇15个村得到广泛使用。在“鱼鳞图”的帮助下，全镇较早完成了确权颁证的工作。
为了不增加农民确权的财务负担，成都市、县两级财政追加了农村产改确权的投入，包括土地房屋测量、权属调查、内业数据处理和证书、合同工本费等，一律不得向农民收取任何费用。
有关专家认为，“确实权”的做法虽然一时投入较大，但解决了潜在的麻烦，能够真正建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。
保护耕地不抛荒、不用于非农用途，每年都可以领到耕保基金……
与确权颁证相配套，成都首创的另一大创举“耕地保护基金制度”意在对耕地保护建立“防火墙”，也广受关注和肯定。在产改试点之初，市委、市政府就一直向各区（市）县强调，不能搞“选择性改革”，其中重要的一条就是严格的耕地保护。
由于传统农业经济效益不高，收入增长缓慢，农民从事农业种植的积极性不高，农村闲置、抛荒耕地的现象时有发生。甚至有一些城市郊区的农民和村集体经济组织受利益的驱使，将农地出租用于非农建设。
2008年，成都在出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》的同时，还配套出台了《成都市耕地保护基金使用管理办法(试行)》等文件，明确把严格保护耕地作为产改的基本原则，把创新耕地保护机制、设立耕地保护基金作为产改的基本内容。
成都市和下属区（市）县两级财政每年拿出26亿元设立耕地保护基金。补贴标准为基本农田每年每亩400元，一般耕地每年每亩300元，扣除10%的土地流转担保金和农业保险，打到农民“耕保卡”上的数额分别是360元和270元，以此来鼓励农民保护耕地、不抛荒、不用于非农用途。根据农民本人意愿，也可选择将耕保补贴转到养老保险卡，抵扣保险费。
19个区（市）县和高新区确权颁证工作检查验收结果都合格……
2010年2月至6月，围绕宣传动员、群众知晓、干部认识、民主管理、程序规范、纠纷调处、政策执行、合同签订、公示颁证、耕保基金发放和群众满意等内容，成都开展了农村产权制度改革“回头看”，查找问题、发现问题并进行整改，重点针对“五个一致”进行自查。至6月底，全市农村产权制度改革确权颁证工作已基本完成。
2010年7月起，为科学、客观评价农村产权制度改革，以“五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意”为主要内容，我市分区（市）县自查，市国土局、市农委、市房管局各权属的单项检查，国家统计局成都调查队第三方问卷调查，市检查验收组的综合评定四个阶段，对农村产权制度改革确权颁证工作进行了检查验收，以保证改革质量。
2010年11月25日，全市农村产权制度改革联席会议第十次会议，审议通过了全市农村产权制度改革确权颁证工作检查验收有关情况的报告：认定19个区（市）县和高新区农村产权制度改革确权颁证工作检查验收结果均为合格。这标志着在市委、市政府领导下，在各区（市）县和市级相关部门共同努力下，农村产权制度改革确权颁证这一核心工作取得了基本成功。
全市农村产权制度改革确权颁证共涉及19个区（市）县和高新区、257个乡镇（含涉农街办）、2745个村（含涉农社区）、35857个村民小组、212余万户。截至2010年6月底，全市共向村组集体颁发集体土地所有证33806本；向农户颁发农村土地承包经营权证1783681本，林权证649260本，集体土地使用证1657959本，房屋所有权证1571225本。
下一步，成都还将认真严格执行确权颁证有关政策和程序规定，妥善处理各种矛盾和历史遗留问题，进一步明确农村其他资产权属，开展农村自留地和基础设施、公益设施占地等未到户土地使用权的确权颁证工作。同时开展集体房屋、设施等集体资产确权颁证工作。成都传媒集团记者 张婷婷
