□本报记者孔令泉发自杭州
在多次通话后，陈杰(化名)决定与检察官见面。
6月下旬，在浙江省检察院举报中心，作为举报人的陈杰见到了被指派与他单线联系的检察官。他的姓名和身份被严 格保密，而由一个编号代替。今后他都与这名检察官单线联系。
这是今年4月开始的浙江省省、市、县三级检察机关举报中心实行的“实名举报代号制”和“单线联系制”。这一设 计严密、旨在鼓励实名举报和保护举报人的制度开国内先河。
3个月来，浙江省检察机关接到的实名举报比上年同期猛增一倍多，很大程度上是这个制度打消了举报人的顾虑。浙 江省检察院举报中心负责人相信，今后公众实名举报将会大幅度上升。
举报人的顾虑
陈杰为要不要站出来实名举报痛苦了10年。陈是浙江省所辖一地级市的职工，10年前，他所在的单位在拆迁过程 中虚报工程量造假账，集体贪污公款。
10年来，陈一直为良心所折磨，寝食不安，患上了失眠症。他想举报，但不敢，他担心一旦泄露身份会给自己和家 人带来灾难。
陈的担忧是国内所有举报人之痛。“这是因为我国举报人保护制度从现有的法律规定和实体保护措施上非常缺失。” 浙江省检察院控告申诉处处长兼举报中心主任翁跃强指出，目前我国尚没有专门的举报人保护法，举报人遭受打击报复案件的 投诉受理、案件管辖、调查程序、调查手段、法律后果等均缺乏具体规定。
但在国外，证人保护制度已非常成熟。美国、新加坡、德国等国家都有单独的证人保护法。中国香港和台湾地区也在 10年前有了相关法律。很多国家还有专门的证人保护计划以及证人保护机构。政府为证人更换姓名，安置工作，证人家人的 安全也由政府保护。
在中国的传统文化里，举报的公众认可度并不高，哪怕是出于社会公平正义举报，也不被广泛理解，而被认为是“搞 人”。翁跃强认为，在这样的氛围里，举报人由于怕遭打击报复，怕遭到公众舆论的负面评价，顾虑客观存在。
他分析，另一方面，现实中举报人对检察机关的查办环节不甚了解，担忧举报内容会不会转到被举报人单位或其上级 手里，怕检察机关在线索的移送交办环节中泄露。
“客观上，在检察机关内部，从举报中心到反贪部门落实过程环节，肯定要涉及多人。”任基层检察院检察长10年 之久的翁跃强发现，在县市区域，公务人员特别是领导干部关系千丝万缕，举报人一不小心就有可能被被举报人亲戚朋友所知 。“一个举报经过多人之手，泄露可能性增大，但因流转环节多人经手，即使泄露也查不出，无法追究。县市一级举报人的担 忧是存在的。”
再加之目前国内职务犯罪查处职能分散，特别是关于农村干部职务犯罪管辖规定过于复杂，致使举报人向多个单位多 头举报，举报信息失密风险加大。
真正实名举报不足10%
2010年以来，浙江省检察机关受理辖区内首次举报线索6026件，其中贪污贿赂线索4683件、渎职侵权线 索1343件，这些线索是该省检察机关查处职务犯罪的重要来源。
但另一方面，浙江省检察机关2010年受理辖内首次举报却比上一年下降16.6%；今年一季度受理辖内首次举 报线索同比去年下降7.8%。而西部某省级检察机关受理的职务犯罪举报数量显示，2005年至2008年连续3年同比 下降的平均幅度约15%。
这其中绝大多数公民选择匿名举报寻求自我保护。“我国检察机关受理的职务犯罪举报线索匿名率普遍偏高。以浙江 省检察机关受理的举报线索为例，匿名率达70%以上，署名举报仅占30%左右，但真正实名的不到10%，其中大量为假 名举报或冒名举报。”翁跃强告诉《民主与法制时报》记者。
这种匿名举报令检察机关十分头痛，其真实性无法求证，承办人信心不足，且浪费了大量的司法资源。如果检察机关 去核实，一来找不到合适的人求证，二来一旦找人就易泄露。
由于大部分匿名举报人士非专业人士，往往不能穷尽举报线索，信息残缺不全，特别是可能进一步求证的线索未能说 清，但检察机关又无法联系此人而无从下手，双方缺乏信息沟通。
“也有的匿名举报捏造事实诬告。匿名举报的鱼龙混杂，使检察机关难以着手，只好搁置一边备查，影响了举报人的 积极性，导致恶性循环。”翁跃强指出。
而据国际相关资料显示，实名举报中90%以上是可查的，匿名举报能够追查的则不到10%。与内地实名举报率低 位徘徊相对照的是，自2005年以来，香港廉政公署接到的市民投诉中，70%以上是实名举报。
在翁跃强看来，实名举报有诸多优势，可以使办案人员迅速、直接地和举报人取得联系，通过交流，不仅能对已经举 报的问题进行核实、收集证据，找到突破口，还可以发掘新线索，使案件得以快速调查处理。同时，实名举报者对问题敢于负 责，不是捕风捉影，所以案件的可查性较强，成案率也比较高。
翁跃强他们在工作中发现，真正实名举报的多系举报农村干部的线索，有价值的实名举报很少。
不仅在浙江，实名举报线索数量偏低在全国检察机关普遍存在。
“匿名举报得不到及时查处，署名举报又怕被打击报复，正成为举报实践中难以破解的难题。”翁跃强表示。
用代号的“线人制”
在翁跃强看来，要破解这个难题，一是要消除举报人的顾虑，取信于民，让老百姓知道，检察机关如何保证举报人及 举报线索不泄露；二是要解决双方如何沟通问题。
今年4月，浙江省检察院出台了《浙江省检察机关实名举报单线联系工作暂行规定》，在省、市、县三级检察机关举 报中心推出“实名举报代号制”和“单线联系制”。
这份近两千字的规定，详尽列出了单线联系人的选任和职责、实名举报的受理、单线联系和答复、责任追究。
“我们希望通过这个办法打消举报人的疑虑。”翁跃强说。
这个被民间称为“线人制”的“单线联系制”是指，举报中心指派专人接受举报人咨询、查询、向举报人反馈查办结 果等，实行一对一的单线联系，严格控制举报人身份信息知情范围，全面保障举报人权益。
每名举报人以真实身份举报时，检察机关举报中心用一个秘密代码代替实名举报人姓名，在交办、转办举报线索材料 时隐去举报人真实身份，严防举报人身份信息外泄。
翁跃强给《民主与法制时报》记者画了一个简图详细说明：
图的一端是举报人，中间是举报中心单线联系人，最末端则是检察机关侦查部门。举报人通过网络、信件、来访、1 2309举报电话等途径向检察机关实名举报，在接到举报后，举报中心指派专人受理，这个人就被称为单线联系人。
单线联系人在核实举报人真实身份后，将实名举报人的真实姓名、联系方式等个人资料及确定的代码单独保管，严格 保密。单线联系人在内部报批、分流移送实名举报线索材料时，应隐去举报人的身份信息，以代码代替，切实防止举报人身份 失密。
办案单位在核查举报线索时，对实名举报人身份信息有疑问的，只可以委托单线联系人进行核查，办案单位如果需要 举报人进一步提供案件信息的，也应当将调查提纲提供给单线联系人，由单线联系人联系举报人提供相关信息后再转往办案单 位。确因办案需要，经举报中心主任批准，并经举报人同意，单线联系人可以将举报人联系方式告知办案单位案件具体承办检 察官，由案件承办检察官直接联系举报人，保证举报线索查办的顺利进行。
浙江省检察机关对这一制度实行省、市、县三级联动，根据查办对象级别分级管理。比如某市举报人举报处级干部， 查办管辖归市检察院，省检察院举报中心受理该举报后，单线联系人在征得举报人同意后，以编号身份落实到市检察院举报中 心单线联系人，由举报人直接与其联系。
“这个制度最核心的内容是通过对举报人身份严格保密，来消除举报人顾虑，实现双向信息沟通，提高举报线索的成 案率。”翁跃强对这份规定保障举报人权益、鼓励群众实名举报的作用寄予厚望。
减少举报信息被泄露概率
目前，浙江省检察机关对外举报电话为12309，但一旦进入“线人制”后，单线联系检察官会把其办公电话和手 机告诉举报人。举报中心在初查后确定最佳突破口再将线索移交反贪部门。
翁跃强说，举报人进入举报中心后，只有单线联系人和举报中心主任两个人知道，单线联系人由举报中心主任确定， 并有专门的登记簿。如有泄露，容易追查。
这个制度自今年4月实行以来，浙江省检察院收到的举报线索成倍增长。翁跃强透露，经过疏理，已有10多起有价 值的线索实行了“线人制”。
不过也有人担心，举报线索的骤增，人手紧张的举报中心如何保证每个举报人都有“单线联系人”。“这正是我们目 前面临的压力，我们一方面向院领导打报告增加人手，另一方面按管理权限分流到市县。”
现在，翁跃强每天要接待一两次举报人。他强调，对每一个分流的实名举报线索，省院都会跟踪、交办、督办和催办 ，并承诺在3个月内给予答复，即使不查，也要告诉对方为何不查。
翁跃强表示，为保护举报人，检察机关对举报人不会形成笔录等书面材料，也不会提供给法院，这一做法浙江省各级 检察机关在办案中已经实行。
据介绍，近年来，浙江省检察机关加大了奖励举报有功人员的力度，2010年以来，全省各级检察院举报中心共奖 励举报有功人员216人，发放奖金47.32万元。
“希望通过这个制度几年的实践，提高举报的数量和质量，达到真正依靠群众，深化反腐斗争。”
在中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授看来，这一制度试图实现举报信息的点对 群到点对点的转变，减少举报信息被泄露的概率，从政策制度的目的性角度来看，是有意义的。
不过毛昭晖认为，这一制度有效性是基于这样的前提：单线联系人是道德人，不会被俘获。单线联系人在一定程度上 承担了其不应承担的责任，一旦出现举报信息的泄露，谁承担责任？理论上而言，单线联系是不能真正解决举报信息泄露的， 它仅仅是减少泄露的概率。正因为如此，最后的责任落实乃至问责仍然是一个难以确定的问题，进而影响到该项制度的约束力 。
毛昭晖指出，应当理性分析是什么原因导致实名举报量的减少，他认为主要原因是反腐败体制，尤其是办案机制所带 来的“只打苍蝇，不打老虎”的现实困境所导致的社会公众对反腐败机构公信力的下降，以及社会公众对腐败的容忍度的增强 。这又和我们现行的低效反腐败政策有关。
