在农村，“三提五统”和农业税相继取消后，社会抚养费便成为乡政府和村委会的主要经济来源。为了经营好这一“产业”，许多乡村下指标定任务，放水养鱼、欺上瞒下，出现了计划生育越计划越多、社会抚养费越收越乱的局面。
到底什么是社会抚养费？这笔费用如何征收？最终用在何处以及作何用途？在国务院制定的《社会抚养费征收管理办法》已经实施将近9年之际，地方政府又是如何执行这一规定的？初夏时节，记者深入河北南部的邢台和邯郸的几个县(市)进行了暗访。
“完不成就交公章”
记者在河北省临西县大刘庄采访时，一位卸任不久的村干部对记者说：“乡里这么多年来一直按人头分配社会抚养费征收任务，要不以什么作为依据呢？大村多分，小村少分。最近刚刚更换了乡党委书记，听说5月1日后要改为乡里直接收，具体情况还不清楚。”
在与临西县接壤的威县，一位曾经在该县枣园乡枣园村任职的计生小组长告诉记者，枣园村大约3000口人，计划生育管理分为8个小组。乡政府给村里下达征收任务，村委会再向各小组分配。据他掌握的情况，前几年是每半年征收5万至6万元，因为村委会常常对下层层加码，社会抚养费征收任务数额渐渐成为村里的机密。
记者通过多方做工作，终于联系上威县枣园乡某村的一位现任村支书郝某(化名)，他披露了枣园乡征收社会抚养费的运作流程。郝书记说，乡政府、计生办每年召开两次会议下达征收任务，今年没有给枣园村和邵固村分配具体任务，因为这两个村子人口多，乡政府说，要根据最后全乡社会抚养费完成情况，差多少由他们兜底，其他村都是每半年两万元，分别于3月份和10月份各交一次。“如果村里没有计划外生育，完不成任务怎么办？”面对记者的提问，郝书记说：“乡里不管那个，完不成任务交公章(免职)，你干不了有人干，所以有时候村干部得自己贴钱把任务完成，我们村曾经贴过钱，很多村都存在这种情况。”
为收费“放水养鱼”
据鸡泽县小寨镇赵庄村几位村民反映，邯郸市计划生育检查组决定5月10日对赵庄突击检查。5月9日晚上，赵庄村干部便得到消息，马上在大喇叭里通知，同时镇里的包村干部和村干部分头负责，对有问题的生育户挨家挨户通知。
第二天，市检查组来到赵庄时，发现多数家庭院门紧锁，没锁门的家中只有老头老太太。不少村民对记者说，他们听到检查人员在街头谈话，说赵庄村锁门率达66%。镇领导担心检查组杀回马枪，中午派出多名干部到村南学校、路口守候，阻止村民接孩子回家。
郝书记说：“遇有上级检查，县里会通知乡里，乡里再通知村里，我们马上通过村里大喇叭广播，还要派人逐户叮嘱，让手续不全的生育户转移。有时候检查的具体村和时间不确定，我们要连续紧张好几天，直到检查组离开本县。”
上述情况只是社会抚养费征收过程中一个常见的乱象。而收费不给任何票据也是各地普遍存在的问题。
鸡泽县小寨镇赵庄村村民赵某告诉记者，依当地风俗，孩子订婚早，一般在20岁就要结婚，晚了会被乡邻看不起，也很难找到合适的对象。“我儿子未到法定年龄，给村干部交了800元，才让举办婚礼，一年后儿子生育第一胎，镇村干部即上门收取计划外生育社会抚养费，4年后生育第二胎，更是加倍处罚。我们家经济条件差，只交了部分现金，干部们像抄家一样拉走不少东西，交钱拉东西都不给开任何票据。”
对此，郝书记说：“在我们村，早婚最低收3000元，这部分钱不用上缴。我也一样，以社会抚养费名义收的钱从来不打条，打条就得交够，不打条交一部分就行啦，这都是他们自愿的。即使交足规定数额，乡里也要看全乡计划外生育率超不超标，如超标就瞒下一部分，不能开票。”
沙河市南汪村刘士岭的母亲曾对记者说过：“我们问过交这两万元社会抚养费时开不开票，村干部说要票就按规定办，拿3.6万元来。”
记者走访了威县人口与计划生育局李局长。他说，早婚是指未到法定结婚年龄而举行婚礼公开同居的行为，私婚是指已到结婚年龄未办理合法结婚手续而同居的行为，目前国家没有针对早婚私婚的处罚办法。
按照规定，社会抚养费应当据实征收，一次性缴清，开具正式发票上缴国库，家庭确实困难的，可申请缓缴或分期缴纳，但无论收缴数额多少，每笔款都应当开具正式票据。
在记者所调查的河北几个县市，上级下达的计划外生育指标不能超过14%，问题是，计划外生育指标超过14%后如何处理呢？对记者的提问李局长微微一笑：“自有办法，不能让它超。”
记者在和威县枣园乡某村的郝书记聊天时，谈到征收社会抚养费以外的计生话题，郝书记的回答令人瞠目。
记者：乡里对各村有人流、结扎任务吗？
郝书记：有，都有。
记者：要是村里没有符合条件的，完不成任务怎么办？
郝书记：完不成任务村里自己赔，把钱交到乡里，人流差一个交1000元，结扎差一个交3000元。乡里拿钱到医院去买。
记者：买什么？
郝书记：买证明啊。证明是真的，证上的人是假的，不是这个村的，不管哪个村，只要把这些交到县上就算完成任务了。
记者：育龄妇女上站检查吗？
郝书记：枣园乡已经两年没去计生站检查了，按规定每季上站检查一次，你只要送礼就可以不上站。
记者：你是说枣园乡两年没有组织育龄妇女到计生站检查了，为什么？
郝书记：那不是明摆着，就是叫你生呢，不生乡里吃什么呀！
记者：县里对乡里有没有上站任务？
郝书记：怎么没有啊？在电脑上操作，手印不是随便摁嘛。
记者：都是假的？
郝书记：现在是一个真的也没有，都是乡里自己操作的。
记者从枣园乡另外一个村的村民口中得知，他们村也一样，两年来育龄妇女未到计生站检查。
“市县靠土地，乡村靠生育”
过去征收“三提五统”的时候，“三提五统”和计生罚款是乡、村两级的主要经费来源，取消农业税和其他向农民征收的费用后，乡政府和村委会只能打社会抚养费的主意了。一位计生干部对记者说。
记者在当地采访期间，更是听到了“市县靠土地，乡村靠生育”的说法。
郝书记说：“可不是嘛！完成社会抚养费征收任务后，多收部分全部由村委会掌控，村里办什么事不需要钱？否则连买纸笔的零用钱都没有。我还好些，心不贪，有的村在任务的基础上加收很多，借征收社会抚养费之名大肆捞钱，有些村主要领导富得流油。”
据枣园乡某村的一位计生组长透露：他们村在向下分配征收任务时，会在乡派任务数上增加很多，有时候分到下面各小组的总数额会增加50%以上，因此这几年村主要干部都发了财，没见做什么买卖家里却起了小楼，比谁过得都富裕。“其实，乡政府的花销也主要靠这项收入，相比之下，乡政府才是最大的受益者。”郝书记对记者说。郝书记替枣园乡政府算了一笔账：“枣园乡共计36个村，34个村每村每年4万元的任务，加上不确定任务的枣园、邵固两个大村，乡政府一年此项收入最低150万元。而乡政府上缴国库的只是计划外生育指标内一部分，这部分还要返还70%。我亲眼看到今年上半年枣园乡只上缴了14万元。如此计算，本届乡领导实行这种征收办法5年来，纯收入应当不低于600万元。”
记者经过调查发现，社会抚养费上缴国库后，邢台市各县对乡级政府的返还比例不一。威县人口与计划生育局李局长说，有的县返还比例是70%、80%，最高的县达到90%。
巨鹿县一位刚由计生主任升任乡长的官员告诉记者，他原来所在乡一年上缴社会抚养费90余万元，巨鹿县对乡镇的返还比例是85%。听起来不低，但一个乡有20多人专职从事计划生育工作，除少数几人县财政发工资外，其他人的工资及管理费用全由此列支，日子过得也相当紧张。
据邢台市一位计生干部介绍，根据国务院《社会抚养费征收管理办法》和有关文件的规定，社会抚养费应当上缴国库，实行收支两条线，省市两级都有预留，返还到县级财政的只有70%，但在实际执行中，全部由地方政府调控，遵循取之于计划生育、用之于计划生育的原则，由各县自行制定使用返还政策。
社会抚养费来有影去无踪
社会抚养费是指，不符合法律法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费，目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。
2002年8月2日，经国务院令第357号公布的《社会抚养费征收管理办法》(以下简称《办法》)，对征收社会抚养费问题作出规定。《办法》第三条明确规定：“不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。”
2011年4月29日，国家统计局局长马建堂通过人民网与网友交流时称，全国无户籍人员大约1300万人，占全国总人口1%，大部分是因超生未上户口的人员。
有网友根据这一数据推算，认为即使按保守水平每人须缴1万元计，根据相关法规收取的社会抚养费总数就高达1300亿元。没有人知道这笔费用究竟有多少，都用在了何处，是否投入了社会公共事业，补偿了多少社会资源。
中国人民大学社会与人口学院院长翟振武在接受记者采访时认为，社会抚养费是要上缴到财政的，但是至于财政怎么拨款，在纸面上也是一笔糊涂账。
2009年，有网友公布了一个镇计生服务站的“社会抚养费”支出分配：在共计191万元的社会抚养费支出中，有44%列为“其他支出”；21%用于职工的工资；11.5%上缴镇政府。而用于独生子女奖励的只有0.42%，合计8130元；手术服务费也不足4800元，约占总支出的0.25%。
近两百万元的社会抚养费支出，仅有不到5000元用在了理当属于支出大项的计生手术服务费上，其余均被购车、吃喝、名目繁多的各种奖金、补贴和业务外开支占用。
有网友质疑，如果笼统地说社会抚养费用在了计划生育、育龄妇女保健等工作上，但在没有明细账目的情况下，此说显然欠缺说服力，一些群众也会因此担心“社会抚养费”更多地是用来“养”计生部门的工作人员。
防止社会抚养费异化成乱收费
网友的质疑并非没有根据，来自官方及媒体的各种数据对社会抚养费的用途提出了有力的质疑。
2007年4月的《河南审计》专文披露了社会抚养费收支管理中的乱象，包括截留坐支、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等，而几乎是各基层部门在社会抚养费收支管理上的通病。
2009年，四川内江市县(区)两级审计机关对所辖5个区县社会抚养费征收管理情况进行专项审计调查发现，社会抚养费收入未缴入国库的问题较突出，全市 4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费收入未缴入国库，直接在预算外财政专户中使用。
江西省毛村镇镇长王传师曾在媒体上表示：“在毛村镇，2004年农业税减免了一半，镇下达了纯收入40万元的社会抚养费；2005年减免了51万余元的农业税，就下达了60万元的社会抚养费(具体下达任务的参考依据是以人头30元核算，镇、村按7：3分成)，每季度完成15万元。”
受访专家认为，农业税减免取消后，村镇的经营来源受到了严重影响。预算内的资金———转移支付已远远不能满足基层的发展需要，目前，主要依靠预算外的资金——— 农民建房的收费和社会抚养费的征收来运转。《办法》规定，社会抚养费要依照法律程序征收，行政主体必须是县级政府计划生育行政部门，乡(镇)政府受委托可做征收的书面决定，但依法强制执行还必须是县级法院。可在现实中，一般都是由镇政府组织开展，由村委会具体实施。
根据国家行政收费制度改革将部分预算外资金纳入预算管理的要求，社会抚养费的管理体制实行“收支两条线”。作为“收”的一部分，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，纳入地方财政预算管理。各地以往实行的社会抚养费“乡收县管，财政监督”体制和“专款专用”制度相应废止。计划生育工作必要的经费，由各级政府财政予以保障。
然而在实际操作中，社会抚养费并没有及时全部缴入国库，坐收坐支现象突出，社会抚养费的最终使用权实际上还是在乡镇。
中国社科院一位专家表示，取消农业税后，在以“超生养计生”的同时，有的地方政府为了弥补收支缺口，还出现了以“超生养财政”的怪事。据他介绍，在西北一些地方，征收的社会抚养费除一部分用于计生工作外，还包括镇村干部的奖金、村里的分成，有的用于养老保险，有的用于办公费用，对比例的规定也十分“灵活”。
清华大学公共管理学院副院长王名认为，社会抚养费的征收标准应该明确统一，在征收前要有讨论和听证环节，不能给计生部门过大的自由裁量权，以防止滋生腐败，要防止社会抚养费异化成乱收费，就要让百姓真正看得见社会抚养费用在哪里。
套“马甲”的超生罚款
我国的超生罚款大体经历了以下变化过程：上世纪80年代初，在开展计划生育工作时，它是叫“超生罚款”；1994年以后，一些地方认识到计划生育是倡导性义务，对超生者不宜进行行政处罚，因此“超生罚款”改成了收费；1996年行政处罚法出台后，国家规定对超生不得罚款，“超生收费”明确为“计划外生育费”；2000年，财政部、国家计生委根据中央8号文件精神联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。
“现在虽然不叫罚款，但社会抚养费依然有罚款的意义。”翟振武对记者说。翟振武说：“多生的孩子会多占用医疗、教育等公共资源，征收社会抚养费要有一个理由，可以理解为实际的作用就是罚款。”
更多的受访专家表示，从超生罚款到征收社会抚养费，虽然从制度层面得以改善，体现了依法行政的精神，在一定程度上制约了暴力罚款行为，但在政策的执行实施层面，依然存在着许多问题。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所的一位研究员告诉记者：“《社会抚养费征收管理办法》的初衷应该是对的，但是地方官员不按规定办，这种情况谁来监督，谁来惩罚？”“基层政府在2006年取消农业税等收入的情况下，村一级政府只能收这项费用，为什么前几年没那么猖狂，这也是其中的原因。”这位研究员说。
一套制度两头尴尬
2011年3月6日，王名把《关于停止征收“社会抚养费”的建议案》晒到博客上。短短4天，竟然有13万的跟帖。王名在接受记者采访时，语气中难掩当时的激动。
让王名没想到的是，回帖有很多是计生部门的干部发出的：我们非常拥护这个提案，在实际工作中，很多时候我们也知道不该这么做，但是法律就是这么写的，我们必须执行，我们也很无奈。
一个干了二十多年计生工作的人在回帖中说，“我们坚决拥护这个提案，计生干部也是人，也有七情六欲，就这么去抱人家孩子，在这个制度下，我们不得不做。”
一面是百姓对计生干部的怨声载道，一面是计生干部的满腹委屈。
王名表示，计划生育工作实行一票否决制，当地的计划生育工作出现问题，上级对当地官员的考核一票否决，这让计生干部也很无奈。
翟振武在接受记者采访时说起了流传于计生干部中间的一句话：“原来没法的时候我们有法子，现在有法了我们没法子。”
王名认为，正是有了“一票否决”制的催逼，才使一些基层干部为了本部门本单位的政绩，干出那些严重损害群众利益、严重伤害群众感情的事来。
国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。”
关于征收管理，上述法律法规规定：社会抚养费的征收管理办法，由国务院规定；社会抚养费的征收标准由省、自治区、直辖市规定；社会抚养费的实际征收，由生育行为的居住地、户籍所在地、生育行为发现地的计生行政部门按照各地的征收标准作出征收决定。
“这样的制度设计从法律条文中就给出了不同的标准，给出了巨大的弹性空间。”王名说，“标准不同，主体不同，这样的制度设计应该尽快调整。”“我国目前有3亿流动人口，生育发生地、户籍所在地、超生发现地都可以征收社会抚养费，重复征收怎么办？”王名说。
在今年全国两会上，全国政协委员王名、刘大钧两委员，在经过调研和征求多位人口专家意见的基础上，联名提出《关于停止征收“社会抚养费”的建议案》。议案列举了现行社会抚养费征收政策导致的5个严重问题，认为巨大的征罚力度和执行的强制性，让弱势群体陷入赤贫绝境，促富人、精英移民，导致财富和人才外流；并导致堕胎、弃婴、卖儿卖女等现象，严重侵犯妇女儿童权益，还因性别选择加剧了日益严重的性别比失衡现象，使拐卖儿童犯罪日益猖獗；同时还是加剧社会不公的重要因素；也因征收标准多重、自由裁量空间巨大，极易滋生腐败，加剧干群关系对立。据《法治周末》
