孙加瑞
检察机关的具体职权有很多，包括侦查、批捕、公诉、抗诉、刑事执行监督、民事抗诉、行政抗诉、国家赔偿监督、行政执法监督(包括劳教监督)，等等，但是这些职权有什么共同特征?为什么应由检察机关来行使?回答这些基础性问题，是完善包括民事检察在内的检察制度的基本前提，也是实现检察制度和检察工作科学发展的前提。
一、检察监督的基本对象是守法活动
“检”作为名词，有“法式”，“法度”之义，如“检，法度也”(《仓颉篇》)。“检察”与“法律监督”都是与法律事务有关的活动，所关注的应当是行为的合法性，所针对的应当是违法行为或涉嫌违法的行为。从一般意义上讲，所有的违法行为都破坏了国家法律的实施，破坏了法制统一，因而都需要检察监督;但由于权力分工的要求和检察力量所限，检察机关不能对所有违法行为实行全面监督，只能实行重点监督。
与其他违法行为相比，犯罪行为的情节更为恶劣;与私人违法相比，公权违法的危害更为深远。这两种行为严重破坏了国家法律实施，需要检察机关重点地直接监督。至于其他违法行为，可以按照分工由其他国家机关依法处理;检察机关对这些处理行为进行监督，同时也是对私人违法行为的间接监督，是对合法权利的间接保护。
二、维护法制统一需要查控违法
(一)维护法律实施需要查处违法。法律规则的要素之一是法律后果，它规定违法者应承担的法律责任。因此，法律规则的实施离不开对违法责任的追究，即惩处违法。
法律的实施以惩处违法为基础，惩处违法以查明违法为前提。国家有关部门通过检查、审查、调查或侦查等多种方法，追查违法行为，可以及时发现违法行为，证实和排除违法嫌疑。
追查违法和惩处违法相结合，就是查处违法。
(二)查处违法的核心内容是查控违法。惩处违法包括请求惩处和决定惩处两个环节，在作出惩处决定前需要先启动惩处程序，即向主管的部门或人士提出惩处请求。这种惩处请求也被称为检控(检举控告)或追诉(“诉”的本义是“告”，包括但不限于起诉)。
因此，查处违法包括追查、检控(追诉、惩处请求)与惩处(决定)三个阶段，完整的查处权包括追查权、检控权(起诉权、惩处请求权)和惩处决定权。在这三项权力中，追查权和检控权属于程序性权力，合称为查控权，追查和检控可以合称为查控;惩处决定权则属于实体性权力。
查控权虽然只是程序意义上的权力，但在查处权中居于核心地位:它不但可以通过追查发现违法，并通过检控揭露违法、启动惩处程序，还可以对不依法决定惩处的行为进行查控。
在追查、检控和惩处的任何阶段，对正在进行的涉嫌违法行为需要先予制止或暂停，然后再根据查明的事实决定是否检控或惩处。这种制止或暂停只是保持现状而非改变现状，最终应否纠正还需要另行决定，因此只是一种从属于查处权的辅助性、程序性措施，类似于保全措施，其目的是避免可能造成的不可回转的严重后果。刑事诉讼法规定的先行拘留等强制措施即有类似功能。
查控违法是查处违法的核心内容，是国家法律实施的基本保障;检察机关以维护法制统一为己任，旨在保障法律的统一正确实施，就必须追查和检控违法。
三、我国检察制度的各项具体规定，都是查控违法职责的具体化(一)检察监督中的全部对象，都可以概括为违法行为。检察制度中规定的各个监督对象都属于违法行为，没有例外。虽然某些法律规定检察监督的对象是不当行为或错误行为，但只是表述方式问题，在实质上仍是违法行为。在这些违法行为中，刑事违法和公权违法是检察监督的重点。
刑事诉讼法规定了检察机关对于刑事违法行为(包括职务犯罪)的监督，例外情况下也可以对行政违法行为进行监督，如刑事诉讼法第一百四十二条第三款的规定，即检察院对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应当提出检察意见。
法律规定的其他检察监督对象均属于公权违法活动，包括如下三种情况:第一，对国家机关工作人员职务违法行为的监督，如刑事诉讼法第一百四十二条第三款的规定。第二，对司法机关诉讼违法行为的监督。三个诉讼法分别规定对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动实行法律监督，即属此类。第三，对国家机关其他违法活动的监督。例如检察机关可以按照规定要求法院赔偿委员会、劳动教养机关和其他行政执法机关纠正其违法行为。
(二)检察机关的全部监督措施，可以概括为追查违法和检控违法。首先，现行法律规定的检查、审查、调查和侦查等，都是追查违法行为所必需的措施。
检察机关在刑事诉讼中的拘留、逮捕等强制措施，既是追查犯罪行为的措施，也是防范新的违法行为的保全性措施。
其次，检察机关依法提出公诉、抗诉、检察意见、纠正意见、纠正违法通知、检察建议等，都属于检控活动。这些检控活动又可分为对人的检控(制裁违法人员)和对事的检控(纠正违法行为)两种。
根据刑事诉讼法的规定，检察机关提起公诉，提请法院追究被告人的责任，予以刑事处罚;提出检察意见，要求追究行政违法人的责任，予以行政处罚、没收违法所得;提出检察意见，要求追究职务违法人员的责任，予以行政处分、没收违法所得。这些都是要求有关主管部门依法制裁违法者，在效果上是启动了制裁程序，属于对人的检控。
根据刑事诉讼法的规定，检察院提出抗诉和纠正意见，纠正违法裁判和其他违法诉讼活动;提出纠正违法通知书，纠正违法的刑事侦查和刑事执行活动。这些都是要求刑事司法机关纠正违法行为，在效果上是启动了纠错程序，属于对事的检控。
此外，检察机关根据民事诉讼法、行政诉讼法的规定提出抗诉，要求法院纠正违法的生效裁判;根据国家赔偿法的规定提出意见，要求国家赔偿机关纠正违法的赔偿决定;根据《国务院关于劳动教养的补充规定》，要求劳动教养机关纠正其违法的劳动教养活动;根据地方人大常委会的决议、决定或者其他规定，通过提出检察建议或者其他方式，要求行政机关纠正其违法的行政执法行为等等。所有这些，都是要求有关国家机关纠正其违法行为，其效果是启动了纠错程序，也属于对事的检控。
(三)不同的监督对象分别有相应的监督措施与程序。检察制度的内容与监督对象密切相关，监督对象的差别通常也决定着监督措施和程序的差别。根据不同的监督对象，现行检察制度分别规定了相应的监督措施和程序:三个诉讼法都有对于生效裁判的监督，因而都规定了抗诉制度;只有刑事诉讼法规定了对个人违法犯罪的监督，也只有刑事诉讼法规定了公诉制度和检察意见制度。
没有监督对象就没有监督措施和相应程序，也就没有相应的检察制度。
四、查控违法职责是评判和完善检察制度的基本标准
(一)检察监督的职权与作用。检察机关只有程序性的查控权，没有实体上的惩处决定权，这与其他公权力通常有实体处分权明显有别;这种区别既是检察机关与其他国家机关分工的标志，也是进行协作的基础:检察机关在查明违法后向有关主管机关检控违法，有关主管机关依法决定惩处;检察机关对惩处决定的合法性进行监督，必要时再予查控。
查控违法的直接目的是惩处违法，不是预防违法，因此检察机关没有独立的预防违法职责。但是惩处违法可以震慑违法，促进守法和执法，并最终减少违法，在这个意义上也有预防违法之作用。这种预防作用体现在查控违法的具体工作中。
查处违法与权利救济都是保护人权的重要制度，但两者有根本差别。查处违法针对违法行为，权利救济针对合法权利，分别适用不同的程序。例如民事抗诉、行政抗诉的直接目的是启动再审程序以纠正原审中的违法行为，至于权利救济则还需要当事人自行主张、举证、辩论等。民行检察可以促进公正审判，通过公正审判可以保护诉讼参与人的合法权益，因此，曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上明确指出:“民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。”
(二)现行民事检察制度没有充分体现出查控违法的职责要求。所有的检察工作都属于查控违法，并体现为查控违法。只有认识到检察权就是违法查控权，并据此重新审视我们的检察制度，才能找到完善检察制度的方向、方案与方法。依据这一标准，现行民事检察制度基本上没有体现出查控违法的职责要求。
任何查处权(包括查控权)的有效行使，都需要制止或暂停正在进行的涉嫌违法行为，但现行民事检察制度没有涉及这一内容。
查控违法包括追查和检控两个方面的内容，但现行民事检察制度基本没有涉及追查(调查)问题。
查控违法包括对人的查控和对事的查控，但现行民事检察制度没有涉及对人的查控。只是在最近的司法改革中，才明确规定了检察机关应当对司法人员的违法行为进行调查。
在对事的查控程序中，现行法律只规定了检察机关对生效裁判的抗诉;对于其他违法行为，例如审判过程中的个案违法行为，多个案件中反映出来的同类违法行为，工作制度和方法中违法或可能导致违法的问题，现行法律都没有规定相应的监督措施。
现行的抗诉制度也有严重的不周之处:民事诉讼法规定的抗诉条件与向法院申请再审条件完全相同，把检察监督职责混同于审判监督职责，把监督功能混同于救济功能;在司法解释和司法实践中，审理范围常常限于抗诉事由，实际上把检察机关作为诉讼当事人。
此外，民事诉讼参与人的违法活动破坏了诉讼秩序，妨碍了司法公正，严重破坏了国家法制，却未规定检察机关对此监督。
民事检察制度的上述明显缺陷，根源就在于未能认识到检察监督的基本职责是查控违法。由于这一原因，检察机关要么缺位，例如没有规定对人监督、类案监督和工作监督;要么越位或错位，例如将检察机关混同于审判机关或诉讼当事人。
民事检察制度中的上述问题，不仅仅存在于民事检察制度中。同样的或类似的问题，也存在于行政检察制度中，存在于刑事检察制度中，存在于其他非诉讼检察制度中。
(三)查控违法职责是各个检察业务部门实现内在一体化的基础。检察机关行使的全部权力都属于违法查控权，没有实质差别。当然，检察业务需要分工、分类，其标准也比较多，比如:按照监督对象，可以分为对人的查控和对事的查控;按照监督方式，可以分为追查与检控，其中刑事程序还可细分为侦查、批捕、起诉和抗诉;按照监督内容，可以分为诉讼监督与非诉讼监督，并可以再予细分。此外，还可以将不同分类标准相结合，例如对于涉嫌犯罪的行为按监督方式(诉讼环节)分工，对于其他违法行为则按监督内容分工。
总之，认识到法律监督就是查控违法，认识到检察权的行使方式就是追查和检控违法，检察机关各个业务部门就有了真正共同的理念和任务，有了共同的职责与手段;从而，检察机关真正实现了内在的、有机的“一体化”，民事检察、行政检察或者其他检察工作也不再是“另类”了。
(作者单位:最高人民检察院民事行政检察厅)
