7月1日，经国务院批准，北京市撤销原宣武区、崇文区。撤销后，西城区与原宣武区合并，成立新的西城区；东城区则与原崇文区合并，成立新的东城区。在学者看来，四区合并的做法，对于平衡南北城经济、共享四区优质资源，具有重要意义。
北京城区调整：南北入西东
□本报记者 杨 明
宣武区、崇文区，这两个伴随几代北京人记忆、使用时间长达58年的名词，将淡出人们生活。
7月1日，经国务院批准，北京市撤销原宣武区、崇文区。撤销后，西城区与原宣武区合并，成立新的西城区；东城区则与原崇文区合并，成立新的东城区。
近年来，中国已有数个城市陆续进行大手笔改革调整行政区划，如天津、广州、上海、重庆、深圳等，而许多城市的行政区划调整方案也正在酝酿之中。北京选择这个时间点调整行政区划，自然备受关注。
作为北京历史文化名城的一部分，东城、西城、崇文、宣武四个老城区占地面积共计62.5平方公里。这个面积总量并不算大，只占北京市区总面积的5.76%。不过，这四个区集中了绝大部分最高国家机关，加之北京老城几乎集中于此，一撤一合，牵一发而动全身。
因此，信息发布伊始，疑问声遍布：合并的设想是如何提出来的？合并后，将给北京城市发展带来什么影响？北京市此番区划调整，对北京老城区的整体保护，有何影响？
对于这些疑问，北京市市委书记刘淇表示，作出这样的调整，有利于整合利用核心区资源，拓展新的发展空间；有利于推进核心区发展建设，增强首都服务功能。北京副市长吉林则表示，四区合并不是“谁吃了谁”，甚至还能在更高水平上保护和发展崇文、宣武的历史文化。
之后，新华社也给出了“四大有利于”的回复：一是有利于推进区域均衡发展；二是有利于提高核心区的承载能力和服务水平；三是有利于加强历史文化名城的整体保护；四是有利于降低行政成本，提高行政效率。
不过，记者采访到的不少北京市民并未满足于这些解释。四区合并的消息，对普通市民而言，似乎太过突然。记者了解到，有不少市民在论坛里发帖质疑，甚至奔走相告，希望区域合并的政策能取消。
一位土生土长的北京市民告诉记者，对崇文、宣武的感情只是他反对四区合并理由的一部分，他更大的担忧，是合并后，“老北京”将不再。“你还能见老大爷光膀子在胡同里晃悠吗？”他说。
起因于“南穷北富”
为何要撤？缘何要并？是否真如批评者所言，此次四区合并的政策，是拍拍脑袋就想出来的？
公开资料显示，解放后，北京的行政区划范围曾历经5次调整，到1961年时，形成了16区、两县的格局。其中地处北京二环路以内的东城区、西城区、崇文区和宣武区是传统意义上的内城区，也是首都功能核心区。
在此之后，朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区四个城市功能拓展区也被认为是城内地区，与核心区一起，形成了“城八区”的概念。近年来，先后还有数个近郊县改为区。
对于北京区域调整为何如此频繁，中国政法大学教授焦洪昌在接受媒体记者采访时表示，北京行政区划历次调整，都跟经济发展相关联。“经济发展到一定程度，要突破传统行政区划的界限，必然要引起行政区划的变化。”
经济发展带动行政区划调整的解释，也为大兴区、亦庄开发区调整所证实。今年2月份，北京市对大兴区、亦庄开发区的行政资源进行了整合，两地领导交叉任职。当时，官方媒体就评论，此次调整“为两地下一步的经济发展做好铺垫”。
而此次内城四区调整，实际上也与经济落差过大不无关系。北京很早以前就流传着“东城贵，西城阔；崇文穷，宣武破”的说法，时至今日，四区间的经济发展落差，也未能弥合。这种发展落差，甚至直接反映在民间关于四地房地产价格的说法上：“宁要北城一张床，不要南城一间房。”
对北京城保护有过长期研究的新华社资深记者王军看到了这种落差带来的负面影响：受制于区划分割，北京四个老城区的建设和保护各自为政，大规模推动“老城区改造”，北京旧城这一“人类在地球表面上最伟大的单体工程”惨遭肢解，还引发一系列全局性问题，“老北京”与“新北京”两败俱伤。
王军在7月份出版的《瞭望新闻周刊》上撰文指出，四个旧城区纷纷从土地开发要“政绩”：东城区希望把王府井升格为中央商业区，西城区则建立了金融街；崇文区建立新世界商圈，宣武区则建立了传媒大道。“四个区各自为政，同步发展，大规模的大拆大建，对老城区的破坏十分严重。”
长期从事城市经济研究的中国社科院研究员、中国城市经济学会秘书长刘维新在接受《民主与法制时报》记者采访时表示，正是因为落差如此之大，呼吁四区合并的声音才逐渐产生。
曾经的方案：四区并一区
与刘维新持同样态度的学者，并不在少数。而多年来，关于中心老城区过于拥挤、同质恶性竞争的争论，一直没有停息过。
公开资料显示，早在2002年9月，中国城市规划设计研究院就向北京市政府和规划委建议，把城四区(东城区、西城区、宣武区、崇文区)合并为“首都区”，以强化国家首脑机构所在地和国务活动功能，强化历史保护。据媒体报道，类似的建议，在2003年的一些城市建设研讨会上，还有不少专家提及。
不过，这些建议并未被采纳。根据当时的会议报道，因为类似的建议，多数学者并未深入考虑过，建议一出，“语惊四座”。
中国社会科学院研究生院发展系副主任宋迎昌是建议方案的改良派。当时，他就提出自己的疑问：把四个老城区合并，可能能解决一些问题，但也会出现一些新问题，因为“这么大的区在中国乃至世界都是罕见的”。
宋迎昌介绍，从经济理论来看，一个区应有合理的规模，规模太小，管理成本过高，不合算；区域太大，又管不过来。他认为，东城、西城、崇文、宣武人口基本都在50万至60万之间，如果按照100万人口一个区的通行标准计算，四个区合并为两个区是比较科学的划分。
2004年全国两会期间，全国政协委员、中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员黄鸿翔提出建议，应在旧城以外建设多个新的中心，分散旧城原来承担的大部分功能，将人口和交通流量向外转移。这个建议尽管最终未被采纳，却也促成了北京市城市总体规划的23个专题研究课题之一——“行政区划规划”课题的诞生。
同一时间，北京市发改委也就《“十一五”期间加快北京南城发展研究》课题向社会公开招标。这个旨在消除南北之间经济差距的课题，最终由北京市社科院城市问题研究所夺得。
但直至2004年年底，真正相关建议草案都未出笼。真正有所起色的时间是2005年。这一年，北京社会科学院牵头起草的《“十一五”期间加快北京南城发展思路研究》正式上报北京市发改委，研究结论是“城区要合并”。
而就在同一年，国务院批准了《北京城市总体规划(2004-2020)》(以下简称《总体规划》)，即北京将形成“两轴—两带—多中心”的城市空间布局规划。《总体规划》中，从不同区域定位、人口规模等方面提出了“加强历史文化名城保护”、“逐步疏解旧城的部分职能”的设想，而东城、西城、崇文、宣武被首次划为首都功能核心区。此后，社会各界展开了关于北京四区具体合并方案的讨论。
将遭历史否定？
刘维新在接受《民主与法制时报》记者采访时表示，他支持北京四区合并的政策。“崇文、宣武两个区并不大，发展速度也慢于东城、西城。由于各方面原因，现在崇文、宣武两个城区已经没有什么发展余地，把它们合并至东、西城区，这是有利于区域经济发展的。”
刘维新以四区财政收入数据作为佐证。2009年，崇文区区级财政收入为20.6亿元，宣武区为46.7亿元，而同期的东城区财政收入为71亿元，西城区为152.17亿元。宣武、崇文两个城区财政收入仅为东、西城区的30%。
北京社科院研究员、北京市社区建设专家组成员于燕燕也认为，总体而言，四区合并是有利于北京发展的。她告诉本报记者，并非只追求经济发展，而不去顾及北京本地人的情感，“是因为发展受阻，急切需要此次突破。”
“社会资源不足时，市民的一切发展都没得谈。但是现在合并了，资源便能共享。比如原宣武区市民，现在就能享受到西城区的金融优势和优质教育资源。”于燕燕说。
北京城市规划学会秘书长、北京市城市规划设计研究院教授级高级工程师高毅存是最早提出四城区合并方案的参与者之一。3年前，高毅存给北京市政府写了一个提案，建议将东、西、宣、崇四城区合并成一个老城区。
“东、西、宣、崇四个老城区历史久远，为了对现存文物进行统一的保护，希望能以凸字形的二环路为边界，即以老的北京城墙为界划出一个62.5平方公里的老城区，由政府给予它一个特殊的政策，解决文物保护、历史风貌保护、改善老城区居民居住环境等问题。”高毅存说。
饶是如此，依旧有不少学者分析，四区合并，意义不大，因为即便四区合并，实际上也解决不了什么大问题，唯一可圈可点的，只能说是减少了行政成本。
北京市社科院经济所所长赵弘就直言：“合并看不出什么好处。”在他看来，崇文区、宣武区尽管都属于空间资源短缺的城区，但这不是合并能解决的。
安邦咨询公司首席研究员陈功得知合并政策后表示：“此次合并与北京打造国际大都市的发展趋势完全相背。”他认为，参照国际上大都市的发展经验，多采取“大城小区”的城市规划模式，按照这种趋势，一些研究人士曾提出分拆北京城区，比如分拆朝阳、海淀、丰台等区，在北京形成数十个功能区，“但现在北京合并中心城区的做法，则进一步走向了大区模式。”
他将四区合并的做法比做政府喜欢做的“大文章”：在更大的空间内来规划改造城市，大拆大建。“北京内城各区长期发展形成了各自特有的文化，而现在这样合并，对这种城市文化将形成冲击，也必将遭到历史的否定。”
期待不再大拆大建
最终的四区合并方案，并非诸多学者建言的“四合一”，而是“四合二”。
7月5日，北京市委常委、常务副市长吉林向中央有关单位通报首都功能核心区区划调整的有关情况，传达中央领导同志的重要批示和国务院关于北京行政区划调整的批复精神。吉林表示，从总体上看，此次行政区划调整合时宜、顺民意、有基础，希望各中央有关单位一如既往地支持北京市各项工作。
同一天，北京市委公布了新的东城区、西城区党委领导班子名单以及新的东、西城区筹备工作委员会负责人名单。
但政府数次以新闻形式解释四区合并政策的行为，显然并未赢得所有市民的理解。一位网友发帖说：“舆论反对之声如此之多，并非针对四区合并本身，而是在抗议区划合并更名前，没有征询市民意见；新区划命名，也没有召开市民听证会和接受人大代表质询。”
刘维新期待“善后”工作能做好。他向记者表示，现在难点是怎么合并，人员怎么安排，“如果安排合理，人员流动将优化干部结构。”
一位西城区公务员表示，目前来看，相比北京网友的怨言，人员编制是最大问题。“两套班子变成一套班子，谁留任谁分流？尤其是一些重要岗位的人员，即使可以进行平级扩充，但一下子也要不了两套班子的人数，这就必然要走一部分人。”
王军则期待此次四区合并，能取消“加快老城区改造”的提法。他认为，北京的发展关键在于“整体保护旧城，重点发展新城，调整经济结构”。“但此次官方强调城区合并的四大好处时，第三条依然是‘区划调整后，可以集中力量加快老城区改造，加大历史文化名城保护力度’，这种提法不妥当。”
在他看来，“加快老城区改造”就意味着拆除重建，“现在北京市老城区面积已越来越小，近20年的改造引发了一系列问题，远远超越了历史名城文化保护的范畴。很多所谓改造增加了城市运行的成本，还带来了交通拥堵、环境污染、房价飙升等‘单中心城市病’。”
尽管政策出台仅仅一周有余，房价飙升的结局却已然不幸被王军言中。据媒体报道，一位原宣武区的市民在得知四区合并的消息后，立马找到中介，要求将她待售的房产提价出售。对于能否卖得出，这位市民信心满满，因为未来老宣武的经济发展值得期待，而且，老西城区的教育资源，也将被共享，“四区合并以后来宣武区买房、租房的人，肯定会增加。”
南北城差距有多大？
□本报记者 杨 明 整理
北京南城、北城差距究竟有多大？
2003年时，统计数据显示，南城地区人均生产总值相当于北城1998至1999年的水平，南城的产业结构层次低于北城1995年的水平。在大型公共设施项目上，北城的投资是南城的28倍。
时间过去5年，拿北京南部五区与北部五区的同期数据相比，GDP总量，南部五区只占到后者的1/5；人均GDP、全社会固定资产投资额、社会消费品零售额占1/3；财政收入占到1/4。
南城、北城的差距，由此恐怕难以简单的以“楼价相差几千、上万元一平方米”概括。
如此大的差距，得从新中国成立之初说起。由于地势低，南城素有“下风下水”之说。新中国成立后，北京的城市发展重心一直偏向北部，其直观原因，是国家百废待兴，与其花大力气整治南城，不如直接利用北城已有基础。
这也造就了南北城发展偏差：20世纪50年代，国家行政管理中心和科研文教中心建设在北京北城；80年代，中关村园区建设在北城；90年代，亚运村和CBD建设在北城……
有学者指出，区域发展存在明显路径依赖，即地区经济发展，一旦形成一定模式，将沿着这一模式继续下去，除非有强大外力改变。
这一外力，而今逐渐凸显。近年以来，北京南站建成通车、前门大街改造完成，无不体现出南城迅速发展的势头。
2009年11月5日，酝酿3年之久的《促进城市南部地区加快发展行动计划》正式对外公布。根据这份计划书，未来3年内，宣武、崇文、丰台、大兴、房山5区将得到北京市区两级财政投资500亿元，由此带动社会投资等投资总规模可以达到2900亿元。
而今北京四区合并，平衡南北城经济，无疑也是送别北京南城、北城差别的一大信号。
