城市化进程的蓬勃发展，令“城中村”进入城市管理范围。村改居之后，村民不可避免地成为“失地农民”。
村民权益如何保障？青岛浮山后村以实际行动，沿着农村土地股份合作制的方向，开始探索一条“城中村”由乱到治的变革之路。
一个“城中村”的“新土改”
青岛市浮山后村的治乱变革
本报记者李明信邓益辉
发自青岛、北京
2010年5月1日，“城中村”有关法律问题学术研讨会在山东青岛举行，浮山后村是现场数十名教授、学者研究的样本。
这个坐落于青岛“绿肺”浮山脚下的村庄，曾经是青岛农村革命的起源地之一，也是青岛第一个农村党支部的成立地。如今，成为“失地农民”的浮山后村民又用自己的实际行动，试图在中国新一轮的土地制度变革中点燃星星之火。
2009年，浮山后村村民与代为自己行使权利的股份制企业，以及在香港注册的皮包公司对簿公堂，夺回了属于自己的土地。借此契机，浮山后村沿着农村土地股份合作制的方向，开始探索一条“城中村”由乱到治的变革之路。
市郊山庄“村改居”
浮山后村因远离市区，曾经“山高皇帝远”。但城市化进程的蓬勃发展，让几百年来清净的浮山后村，仅仅数年时间便脱胎换骨。
2003年，青岛市委、市政府针对市北的区位特点，对城区发展进行了新的布局，提出了“开发东部、整治中部、改造西部、建设外部”的发展思路。
行政命令强势推行。浮山后村被列入了市北区东部开发建设的5个重点村庄之一，随后开始整村拆迁。
按照市北区的规划，在该区域将实施以撤村改居、企业改制、旧村改造，建立社会化管理体制、社会保障体系为主要内容的“三改两建”配套建设，在市北区东部建造出了一片新城区，美化出了一片新景观，打造出了一片新产业，营造出了一片新文明。
“一个充满现代气息、洋溢着文明与和谐的新城区正在市北区东部崛起。”青岛的媒体对市北区取得的成绩如此评价。
如今的浮山后村，已经与城市没有两样。一个个现代化住宅小区拔地而起，成为了住宅新区。
其后，为了配合景观的打造，市北区又在浮山后地区实施了大规模环境整治行动，仅2005年就拆除违法建筑近1 5000平方米。同时，为营造浮山山脉与居住小区相和谐的自然景观，他们计划投资5.8亿元，对浮山展开整体改造建设与开发。
按照市北区的设想，开发后的浮山作为一大景观，将对浮山自然资源起到保护作用，增强浮山的城市“绿肺”功能，有效提高市北区东部城区的品位。
最关键的是，在对浮山后等村进行改造后，有大量的农村集体土地可供进行开发使用。《民主与法制时报》记者了解到，当时仅浮山后村就有3000亩左右的土地由集体变成了国有。
对于青岛越来越多的农村划入城市管理范围，原来的村民委员会变更为居民委员会的现象，青岛大学法学院院长王圣诵教授早已表示了担忧。
他认为，在这个社会变革中，还有不少法律问题有待厘清。原村委会撤销和新居委会产生的改制程序如何走？村委会到居委会过渡的形式是什么？居委会对原村委会自治权利与义务怎样承接？群众自治组织和企业法人又是什么样的关系？这些在改制过程中涉及的法律程序并不完备。
“失地农民的权益没有保障，极易受到剥夺和侵害。”王圣诵说。事实上，直到现在，还有浮山后村的村民因为后期安置问题，在陆续上访。
“皮包公司”骗地
当理性的声音湮没在喧嚣的城市化运动中，恶果自然而然产生了。
2003年3月，伴随浮山后村农转非和村改居工作的进行，村委会将集体土地和全部资产整体移交原村属集体企业 ——浮山实业总公司，由其负责管理和经营。
浮山实业总公司是一家典型的农村土地股份合作制企业。这种股份制在珠三角地区的农村最先开始试行普及后，如今已经逐步向全国各地农村推广。
这种企业的主要经营方式是由股份公司将村集体所有的土地出租给来当地投资办厂或进行项目建设的外来企业，以获取土地租金。
农民只能依靠这些租金的分红作为主要收入。
但对于绝大多数农民来说，当初土地是怎样租出的，他们始终一头雾水。而土地租赁期限满了以后，如何从开发商手中收回土地，对他们来说也是一个未知数。
当年5月，浮山实业总公司与注册地在香港的富亿行公司签订合同，双方合资成立青岛富亿置业有限公司(以下简称青岛富亿)。浮山实业公司提供浮山后村的330亩土地50年的使用权，而富亿行公司则提供建设资金2800万美元，其中注册资本为1000万美元。
2003年12月，青岛富亿领取了营业执照。按照合同约定，富亿行公司负责在营业执照签发一年内提供合作公司注册资金。2006年年底前，青岛富亿将在浮山后兴建“富亿假日广场”，进行房地产开发和商业配套经营。
但是，一年后，富亿行公司未能如约拿出1000万美元的注册资金。2005年1月，浮山实业总公司与富亿行公司又签订补充合同，将期限推迟一年。
2005年，时任浮山实业公司董事长的王义解与新成立的合资公司青岛富亿的董事长仇建国商议，以“合资公司未参加年审而非法存在”为由，打算再次把注册时间延期。
“在香港注册的富亿行公司就是一个皮包公司。”现任浮山实业公司董事长王洪亮告诉《民主与法制时报》记者。
所幸的是，青岛市国土部门称职地充当了“消防队员”。
2006年11月，青岛市国土局函告浮山实业公司：根据青岛市政府规定，浮山实业公司的经济发展用地不论是否自建自用，都不能“直接办至”除你公司之外的其他公司名下，为此你公司申请将该地协议出让到青岛富亿名下，没有合法依据。
青岛市国土局的法律依据是，2004年3月，青岛市政府下发的《关于进一步加强和改进市区土地征用工作的意见》。其中提到：“符合条件的集体经济组织留用的经济发展用地被征为国有后，属于被征地单位自建自用的土地，可以协议出让，出让金用于安置被征地农民的生产生活。”
根据该规定，如果该土地不自建自用，则由国土资源部门收回后，以招、拍、挂方式出让。
因为土地政策的限制，“富亿假日广场”项目无法办理合法手续。随后，仇建国等人将用于合资公司注册的323万美元全部抽走。
2006年9月，仇建国涉嫌挪用资金，被青岛市公安局立案侦查。经警方查实，合资成立的青岛富亿实际注册资本为零，从来没有任何经济活动，从2006年以来没有参加工商年检，是无注册资金、无办公地址、无经营活动的“三无公司 ”。
500人越级上访
“皮包公司”诈骗土地事件逐渐曝光，村民开始抱怨浮山实业总公司的昏庸无能。该公司的办公室窗户好几次都被石头砸破。
在面临严重的信任危机的时候，浮山实业总公司因为一个人发生了转折。2007年末，浮山后村民王洪亮与部分股东达成“内部转让股权协议”，他成为了公司最大的股东。
王洪亮家境殷实，其父曾是青岛一家大型机械企业的厂长，生前热心致力于扶贫事业，曾当选全国人大代表，口碑甚佳。
这时候，外界有流言说，王洪亮是“为了达到控制浮山实业总公司集体资产的不法目为”。2008年2月，董事会有成员向市北区政府举报。随后，市北区委、区政府指派区纪委工作组进驻该公司。
一个月后，事实被公布。纪委工作组调查认为，王洪亮进行股权买卖的行为并无违法之处，并要求董事会撤销原任总经理，特聘王洪亮为浮山实业总公司经理。
王洪亮事后表示，他介入浮山实业总公司事务的目的，就是想重新改造和管理浮山实业总公司，使之真正服务于本村股民的利益。
在王洪亮等人的牵头下，2008年9月25日，浮山后村民以村委会的名义，将浮山实业总公司告上法庭。10月 18日，崂山区法院判决，村民们拿回了190亩经济发展用地，浮山实业总公司停止对土地的侵权行为。
但是，香港富亿行公司坚持认为，自己与浮山实业总公司签订的合同有效。随后，该公司申请中国国际经济贸易仲裁委员会做出涉港仲裁。
裁决认为，浮山实业总公司应继续履行合同约定，将土地使用权办理至合作公司名下。
王圣诵作为浮山后村村民的委托代理人，对此抗议说：“这是典型的以租代征的行为。”
此后，浮山后村民对裁决书不满的情绪愈演愈烈。对于浮山后村3200名村民来说，村改居后不可避免地成为“失地农民”，而这些土地却是他们赖以生存发展、养家糊口的重要生活来源。
当年年底，500余名浮山后的村民一起前往青岛市政府上访。
该起事件在当地引起轰动。新华社山东分社在内参《国内动态清样》上刊发《青岛浮山后村500多村民为一起涉及政府预留经济发展用地的案件裁决连续上访》，该文得到中央及山东省各级主要领导的批示。
山东省高院决定，对中国国际经济贸易仲裁委员会的裁决不予执行，并提交最高法商议。
最高法对此表示赞同，并认为，如果法院强制执行，则必然与崂山区人民法院判决内容相违背，且损害浮山后村村民的集体利益，以致可能影响到当地村民的基本生活保障，造成社会不稳定，引发其他社会矛盾。
2008年11月25日，浮山后村委会又将浮山实业总公司和青岛富亿一起告上法庭。经2009年7月9日青岛市中院终审，村民们夺回了全部330亩土地。
打破利益旧格局
经过连环诉讼后，土地的归属尘埃落定。但是，浮山实业公司何去何从是摆在浮山后村民眼前最大的问题。
在5月1日的“城中村”法律问题学术研讨会上，有专家提出：股份制实行后，由于推行时间紧，许多村庄都没有做好充分准备，尤其是组建集团公司的不少村庄领导，无论是管理理念还是实践都停留在过去的水平，很多村庄的股份公司都没有建立起完善的行之有效的运行机制。
《民主与法制时报》记者了解到，目前各地的村委会和股份公司事实上雌雄同体，变成了土地所有者。他们以代表土地所有者的股份合作组织名义控制着土地，却往往未受应有的监督。他们控制着土地增值收益，给农户的分红比较少，多数经营收益成了所谓的集体资产，归集体组织管理者支配，与作为股民的农民基本无关。
近年来，许多村在换届选举时暴露的财务问题，充分说明这一问题。
在浮山后村中就是如此，原来的村委会负责人直接成了浮山实业公司的董事会成员。而“皮包公司”诈骗一案则将管理上的问题赤裸裸地暴露出来。
目前的现实是，往往是政府官员对土地股份制兴趣很高。“有部分地方进行的所谓土地股份制改革只是卖地的幌子。 ”中国社科院农村政策研究中心主任黄季焜说。
2009年3月18日，青岛市市北区在区委副书记宋正义的带领下，统一部署对浮山实业总公司实施换届工作。这次换届选举采取股东记名直选方式选举公司董事和监事。
由于在夺回土地的诉讼中扮演了关键的角色，王洪亮在村民心目中的地位大大提升，他顺利当选为董事长，成立了新的董事会班子。
具有创新的是，市北区政府还委派登州路街道办事处主任徐成选担任该公司党委书记，以加强政府监管。
王洪亮认为，浮山实业总公司要正常运转，必须打破原来的利益旧格局，建立起完善的运行机制，“对资产进行完整评估并详细准确地进行股权划分，确保每一个人的利益。”
一切开始紧张地运转起来。该公司的新班子与法学专家一同商议，拟出了详细的企业章程、《集体资产使用管理办法》和《村属集体资产收益分配管理规定》，并予以公布。
按照王洪亮的设想，只要明确了土地资产的权属，无论以后土地是进行租赁还是转让，股份分红都会分文不少地落入每个股民的腰包。
“城中村”法律问题学术研讨会结束一个月后，当记者再次致电王洪亮时，他笑得很放松。
“一切都已步入正轨。”他长吁了一口气，如释重负地说。
