纠结市县之争
古人对县政有过经典的总结：郡县治则天下安，县域强则国家富。而今，“扩权强县”改革被舆论定位为中国最大的一次权力下放运动。
改革始自1992年，浙江、河北、江苏、河南等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”去年2月发布的中央一号文件则再度聚焦三农问题，明确要求推进省直接管理县(市)财政体制改革。
所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
“省管县”改革首先从财政角度铺开，河北是财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，仅限于在财政体制方面试水，财政管理与行政管理的错位，以及地级市“掌权不放”或者变相收权的现实都给这项改革带来了不小的阻力。然而，当学术界把一份被他们认为是“一步到位”的财政和行政上的“双直管”方案摆在执政者面前时，这个颇有前瞻性的方案最终还是没能在湖南推行，市县在“跑马圈县”问题上已经产生了共鸣，在这种情况下，稳步推进自然是最好的选择。
省直管县改革是对利益的重新调整，对权力的重新分配，这场改革背后凸显了各方利益的纠结。有专家预言，“省管县”这一改革，最终将带来中国行政区划的大变革，减少政府层级的思路无疑是个大方向。广东已经开始了从财政省管到行政省管的探路，把提高行政效率作为新一轮省直管县改革的目标，他们亟待破解行政省管县这道困扰了中国十多年的难题。
从“市管县”到“省管县”，中央剑指管理层级繁杂、效能低下的行政体制，充分发挥县域经济的作用，在这一轮改革中成为各方逐利的核心。本刊记者深入河北、湖南、广东三地进行实地采访，试图勾画出在博弈中日渐清晰的中国体制改革“路线图”。
河北试水财政省管县
作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，推行了5年的河北省直管县改革却只能在深水区匍匐前行，权力下放的背后是各方利益的重新调整和分配，而财政管理与行政管理的错位，又增添了财政资源科学配置的难度
文|本刊记者 朱文强 河北报道
“办理一个房产项目手续，要用一年甚至三年时间，盖166枚公章，涉及94项收费，除非我们的地底下是金砖，否则谁还来我们这里搞开发？”2009年2月13日，河北省委书记张云川在全省干部作风大会上大发雷霆。
张云川的担心并非空穴来风，于2005年启动的“扩权强县”改革在河北一直不温不火地进行着，直到去年，在一些项目的审批环节上仍然繁冗复杂，这让河北高层决心加大力度实施改革。
“继续推进省直管县财政管理方式改革，直管范围扩大到92个县。”92，这个出现在今年河北省政府工作报告中的数字引起了广泛关注，财政直管县占全省136个县(市)的2/3，意味着河北省直管县财政体制改革步入深水区。
初次放权涉及27个政府部门
作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，2005年，河北省启动了22个“扩权强县”改革试点，2009年，又将43个产粮大县(市)纳入省财政直管。
2009年2月27日，河北省下发《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》(冀政〔2009〕51号)，将扩权县(市)和纳入省财政直接管理的产粮大县(市)统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制。
至此，河北省直管县财政体制改革破冰，这次改革涉及财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定和管理方式等内容。大名县委书记王晓桦说：“目前，一些审批权限已经逐步下放到县一级。”
这意味着河北省赋予直管县与设区市部分相同的经济和社会管理权限，初次放权涉及到省27个政府部门，包括计划直接上报、财政直接结算等11个方面62项管理权限。
实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。以增值税为例，扩权强县后，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。原属设区市的10%全部留给扩权县。
2009年4月1日起，河北省正式对原有22个扩权县市和新纳入省财政直接管理的43个产粮大县，实行统一的省直接管理财政体制。“扩权强县”改革带来的最直接变化就是减少了大量中间环节，资金运行的效率提高。
事实上，在县级地方官员中，对财政“省管县”的期待由来已久。在“市管县”体制下，地市往往扮演着“中转站”的角色，资金使用效率低下的问题饱受诟病。这些早已暴露的弊端，不仅没有拉动周边县域经济的发展，反而成了县域经济的“抽水机”。地市往往为了发展与县争资源、争土地、争项目，部分市县内耗严重。而县里担忧的是，财政“省直管县”后，市有可能不再出台针对“省直管县”的政策和配套项目资金，而权力也不会轻易彻底下放。
地级市地盘扩张
河北省所辖11个地级市共136个县(市)，县级区划数量仅少于四川省，排在全国第二，县级官员们希望通过这项财政体制改革实现基本公共服务均等化。而在地级市官员眼中，这项改革对他们的权力造成的极大的制约。
如何让地级市放权成为“省管县”改革成功与否的关键因素。然而，河北在改革推进过程中的小心谨慎却造成“扩权强县”之后，许多地级市开始大肆扩张地盘。行政区划改革不到位，让河北“省管县”改革面临无形的阻力。
有专家指出，如果全面实行“省管县”，在一定程度上县与地级市可以平起平坐，这确实容易导致地级市产生扩大城市规模的冲动。
在河北“扩权强县”改革中，被列为“省管县”的大多是距离中心城市较远的县市，平山县、大名县等国家级贫困县也进入了“省管县”的行列。在王晓桦看来，扩权减少了部分审批环节，但效果如何还无法做出判断，“一些经济实力强的县市效果可能更好些。”
在此之前，唐山市和保定市已先后完成对中心城市周边县市的吞并。河北省会石家庄市的扩城计划进行得却并不顺利，至今仍没有实现把正定、鹿泉、藁城、栾城四个周边县纳入石家庄市，按照城区的功能来建设管理的想法。目前，石家庄市已着手建立滨河新区，这个总面积约135平方公里的新区规划，从某种意义上弥补了石家庄的扩城失利。
“河北省现在只有22个扩权县试点，用不了几年就会施行省管县，有些县现在能拿进来就拿进来了，拿不进来就被省里拿走了。”石家庄市一位官员说。
中央党校研究室副主任周天勇表示，县改区这种区划调整，在省直管县财政体制改革的过程中，应当先暂停下来。过去在空间、经济上没有联系的一些县，已经改为地级市区的，如果阻力不是太大，应当改回县或者县级市，由省直管。
权与利的重新分配
河北的“扩权强县”在深水区只能匍匐前行。
“省直管县是对利益的重新调整，对权力的重新分配。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌说。实行省管县在扩大县级经济实力的同时，也会给中心城市的扩张造成负面影响。于是吞县变区，控权不放成为了某些地级市应对的办法。
河北省财政厅厅长齐守印说：“河北136个县(市)的财政经济实力相差较大，区域发展潜力也极不平衡。省直管县财政体制改革是个挑战，同时也需要其他改革相配套。”
民建河北省委在今年河北省两会期间提出《关于推进省直管县财政改革的建议》，建议一针见血地指出了目前河北“扩权强县”改革中，财政运行及管理的问题。一是扩权县(市)县域间自然条件、经济基础不同，经济发展不平衡，经济水平差距较大。二是由于当前财政体制中中央分享主要税种且税收分享比例过高、部分县(市)产业结构单一、税源结构不合理，造成有的扩权县(市)财力增长缓慢，县级财政抵御风险能力较低。三是县级财政管理不够规范，人为调节财政收入现象比较普遍。四是县级政府性债务规模较大，财政运行存在潜在风险，大部分扩权县(市)财政面临较大的偿债压力。
目前实行的省直管县改革仅限于财政体制改革，人事权、行政权如何进行配套还有待进一步的政策支持。另外，地级市“掌权不放”或者变相收权的现实也给改革带来不小的阻力。
国家行政学院教授汪玉凯说：“中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，将是改革的一大阻碍。省管县，将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。比如以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也没有制定，所以下放到县的各项权力难以落实，省管县改革缺乏制度保障。”
改革涉及各方利益，“省管县”不仅是财权的问题，人事权、行政管理权等也必须一并考虑。财政体制上县直接与省结算，而行政体制仍然是县对市。财政管理与行政管理的错位，对于实现财政资源的科学配置带来很大的难度。
湖南的“跑马圈县”冲动
被学术界称为“一步到位”的财政和行政上的“双直管”省直管县方案最终并没有在湖南推行，而“跑马圈县”却已成为市县的共同冲动，当决策者对理论思路的可操作性尚存担忧之时，稳步推进自然是最好的办法
文|本刊记者 李秀江 湖南报道
被专家称为一步到位的“省管县”方案并没有被推行开来，这让湖南省县域经济研究会的五位专家颇为遗憾，目前湖南省有88个建制县市，他们认为“省直管县”最终数量在40～50个比较合适。专家们起草的实际上是一套财政和行政上的“双直管”方案，但在湖南省随后正式出台的“省直管县”方案中，依然推行的是财政上的“省直管县”。
“我们的思路是将一些县改区建制，再把一些小县合并为一个新的大县(市)，总体上减少县的数量。”该方案的起草人之一、湖南省委党校教授、省县域经济研究会副会长兼秘书长张友良告诉《小康》记者。因为涉及到大规模的区划调整，所以“双直管”全面推行的难度较大。“我们做的是中长期、前瞻性的方案。”
但“双直管”仍是大势所趋，在“省管县”体制改革过程中，必将伴随新一轮的行政区划调整，而这轮调整，县级行政区将是被重新分割的主要对象。在湖南，“跑马圈县”已成为市县的共同冲动。
再造一个新长沙
在湖南，除了长沙市的长沙县、望城县和湘西自治州所辖县市没有省直管外，其他79个县市都在省财政直管之列。
湖南正式公布的“省直管县”方案中，虽然没有涉及到县市区划调整，却也留出了空间，长沙县和望城县就有改为长沙市下辖区的可能，这与长沙市近年来宏大的“造城运动”相符。
长沙市是全国省会城市中面积最小的城市，从长远看，发展空间受到很大的制约，几年前，长沙市正式提出建设“长沙新区”的战略构想，2008年这一构想正式获批，新区定名为“长沙大河西先导区”，规划区面积1200平方公里，要求到2020年实现建成区面积200平方公里、常住人口150万。而长沙市目前建成区面积只有180平方公里，相当于要再造一个新长沙。
“望城、长沙两县划为长沙市辖区，是我们的目标，但能不能批下来，还不知道。”长沙市政策研究市副主任王德志对记者说。他认为，“先导区”并不是从扩大长沙市区面积的角度考虑，更多的是从作为“长株潭城市群”两型社会试验田的角度出发，先行先试。
先导区由长沙市副市长兼任管委会主任，授权使用11个市直部门的“2号公章”，直接实施下设4个部门的行政许可。
“这个新区是类似于开发区的半政府机构，副厅级，不是一级完备的政府建制，也不是行政区划意义上的新区，而是几个行政区交织在一起，类似于天津滨海新区。”张友良说，长沙要为未来留足发展空间，就需要在扩大市区腹地范围上做文章。“湘潭、株洲、益阳的部分地区也有可能划入新区。”
虽然没有正式进行区划调整，但在现实意义上，己经将望城县含浦、坪塘、莲花、雨敞坪4个镇划归新区，长沙市区面积相应扩展，而将长沙和望城两县全部划入长沙市区似乎只是时间问题。
“地级市”欲吞“近郊县”
在湖南省，“小马拉大车”与“大马拉小车”的现象并存。地级市绍阳、怀化下辖县都在十个左右，“小马拉大车”难以发挥以城带乡的辐射作用；而湘潭市只管两个县，长沙市只管四个县，就是“大马拉小车”。
“像长沙这样的城市完全可以‘吞’下周边更多的县，发挥其作为区域核心的带动和辐射作用。”在张友良看来，过去的区划都是以行政区划分的，而不是经济功能区划，经济发展受到行政区划的刚性制约，所以，要全面实行省直管县，必须首先对县市行政区划进行调整，要按经济功能重新划分县市格局。
“无论是省里、市里，还是县里，都有区划调整的需求，都希望把县市划归入相应的经济圈里。”张友良举例说，怀化、绍阳等地市规模很小，比较弱，原来只能算一个小城市，后来升格为地级市。“如果没有地区价值的话，没有必要升级为地级市，充其量也就是一个县级市。”
岳阳和怀安县行政区划相互交织，“这种情况是历史造成的，在省改县的改革阶段，如果不调整必然会遇到发展的障碍。现有地级市可以做大做强，发展为省级次中心城市，部分小县可以并入现有地级市。”张友良认为，省管县改革，需兼顾地级中心城市利益，宜采取“郊县改区”等配套措施，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。
由此，地级市吞掉周边县的冲动，有了充足的理论基础。
按照湖南省县域经济研究会的设想，湖南省现在有14个地级市和自治州首府吉首市可以吞掉周边的县，例如长沙市将望城县改为区建制，株洲市将株洲县改为区建制，湘潭市将韶山改为区建制，等等。
虽然湖南省暂时没有采纳他们的方案，但张友良认为，从学术理论上和经济功能区发展的需求看，这样的调整更为合理，更符合发展的需求。而且一些县也希望被较强的地级市吞掉，比如湘阴县希望划入长沙市，但现在的区划属岳阳市。
“弱县合并”的理论设想
湖南省面积较大，管辖县较多，省直管县体制改革将致使省政府管理半径加大。同时，88个县市规模普遍偏小，县与县之间差别较大。比如，长沙县一年的财政收入多达40亿元，古丈县的财政收入只有2000万元，且这种差距在不断扩大。
县级市的作用未充分发挥，次区域中心城市缺失，留下若干发展“塌陷”区域。张友良认为，一个地级市没有一个大的城市来带动，又要管十几个县，肯定是管不动的，不如分成几个次级中心城市来带。
据2008年底的统计，湖南省县市中，人口多的有136万人，少的只有9.5万人。据张友良估算，不管是小县还是大县，每年的运行成本都需要一两个亿，“一个不到10万人口的小县，养这么多公务员，还怎么富得起来？如果把88个县市合并成50～60个，以每县2亿元运行成本计算，可节约近50亿元，而湖南的整个县域财政收入才200多亿。”
因此，张友良认为，要实行省直管县，完全可以精简、合并小县，设立一批省直管的大县。在此基础上，增设一批由2～4个小县合并而成的副地级市。在专家们设计的方案中，有一些合并试点，他们并不赞成一下子全面推开省直管县改革，更不同意在全省范围内进行大规模的县市合并。
按此设想，调整后的湖南省行政版图，将包括14个地级市、16个副地级市，剩下的全部为省直管大县。其中，地级市将基本保持原框架不变，人口约为200～350万，副地级市人口则约100～200万，省直管大县人口100万左右。
张友良认为，从理论上讲，中国的省级行政区划也需要做些调整，60多个省比较合适。“省不宜太大，县不宜太小。”县市行政区划调整牵一发而动全身，稳步推进自然是最好的办法。
广东行政省管县探路
财政省管县早已不是新鲜事物，从财政省管过渡到行政省管，广东把提高行政效率作为新一轮省直管县改革目标，亟待破解行政省管县难题
文|本刊记者 刘建华 广东报道
“依法探索省直管县体制改革试点、开展经济发达镇行政管理体制改革试点、抓好改革的评估工作等方面，实现新突破，继续为全国改革不断探索新经验。”这是今年中央对广东新一轮行政管理体制改革提出的新要求。
近年来，全国已有20多个省份先后进行了省直管县的改革探索，但多数仅限于财政省管县，有关专家指出，国务院提出省直管县的改革措施，是欲消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措，而这项改革亟待破解的难题也是行政省管县。
市代管总比没人管要好
早在6年前，广东就开始了从财政省管到行政省管的过渡。
2004年，广东正式出台《促进县域经济财政性措施意见》，为配合该文件精神的落实，广东又先后出台了三项配套政策改革，即财政、项目审批及干部行政级别的政策改革。
其中，在财政方面，要求在确保各县既得利益的基础之上，省对县实行超增分成，且转移支付力度较以往明显加大；在行政放权方面，广东省赋予县(市)更大的自主权和决策权，凡省已下放给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县(市)。
这也是广东省直管县改革的雏形。
2009年初，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020年)》发布，作为广东进一步改革探索的“尚方宝剑”，明确要求广东在珠三角地区选择有条件的地方合理调整行政区划，试行省直管县体制。7月，广东省确认以博罗、龙川、兴宁、南雄、英德、高要等十五个县(市)作为“省管县”试点。
南雄市(县级市)位于广东最北部，与江西省仅一山之隔，2008年，南雄市近十年最大的一个项目——南雄市精细化工业园项目正式启动，“我们有针对性地引进一批国内有领军作用的精细化工企业进驻园区，力争5年内使精细化工园区入园企业达到200家以上，努力打造成为华南地区最大的精细化工产业基地。” 南雄市委书记林楚欣说。
这个项目从立项到审批，再到建设，韶关市都给予了很大的帮助，“省管县”之后，并不像外界想象中的那样，韶关对南雄的发展置身度外。
粤北另外一个县的财政局工作人员肖明表示，尽管该县在上世纪90年代末就实行财政方面的“省管县”，但事实上，并没有完全实现县里财政由省管，最终还是由市来代管，因此，“没有从根本上起到很大的变化。”肖明称，市代管总比没人管要好，他们最担心的是“省管县”之后，“省管”管不到，“市管”管不着。
中共广东省委政策研究室刘敏清处长直言，尽管广东早在2003年就开始在部分县实施省管县财政改革，逐步发展到全省67个县的财政省管，但这是一个循序渐进的过程，到目前为止，改革的力度并不是很大，县与市之间还存在隶属关系。
刘敏清说，财政和行政的省直管是一个政府体制改革的大方向。
撤县划区把全国百强县拉下马
在“市管县”的财政体制下，县级地区容易“营养不良”，地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村，市级财政侧重于市区的发展，在经济利益上可能出现“市县争利”。
“省管县”的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限，以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。
然而，从财权到审批权，再到人事任免权，省政府的每一次收紧都会对地级市的利益格局形成巨大威胁，广东省社会科学院现代化发展战略研究所副所长郑奋明说，现行市管县的行政体制自1983年开始实施，近三十年来，发现这种体制在实践过程中并没有达到原先设想的以市带县、统筹城乡发展的效果，反而造成管理层次和行政成本增加，效率降低，县的行政自主权受到削弱，存在“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象，阻碍了县域经济的发展，为了增加县域经济的活力，需要对县下放权力，增加其发展的自主权和财政实力。
但是，省直管县后，县的各项权力增大了，市的权力被削弱或架空，而作为应对之策，很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区。
广东省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才告诉《小康》记者，“这种现象在广东普遍存在”。在省管县的改革过程中，如深圳的龙岗、宝安，广州的增城、花都，汕头的潮阳、澄海，惠州的惠阳，珠海的斗门等，无一例外地都由县(市)改为区。而最轰动的，要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县(市)，与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。
事实上，大部分县改区的目的也是为了促进当地经济的发展，省管与市管从根本上的利益是一致的，两者并不矛盾，如江门把新会改成区就是一个比较好的例子，新会是一个相对发达的县，随着经济的发展和市区人口的日益增多，有些大中城市的城区发展空间明显不足，进一步发展时受制于周边的县(市)，或者与周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县之间的矛盾或大市与小市之间的矛盾日益加剧。在市县同城的地方，矛盾则更为突出，因而不得不撤县(市)设立市辖区。谭炳才说，但是澄海与汕头地理位置上相距较远，把澄海撤县改区就有点牵强。
这种“抢地盘”式的疯狂区县划分，给县域经济带来了一定的影响。从2000年到2004年，除2002年外，广东百强县的数量都是10个，2005年则减少至8个。而在2009全国百强县名单公布榜上，广东仅有增城、博罗两县(市)。
有专家直言，广东百强县数量不多，而且在减少，一是因为省内发展不平衡，二是因为珠三角地区县(市)这一行政层级被削弱，基本上都改成了区。
提高行政效率才是改革目标
中山大学政务学院行政管理学系主任倪星教授认为，广东推行“省直管县”面临着一个天然矛盾：县级行政区域过多和省政府管理能力难以覆盖，这也是“浙江模式”在广东不可复制的主要因素，浙江全省只有40多个县，而广东要比浙江多出不少。
“省管县”一般把县、县级市都要列入范围之内，目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域，“在省直管县体制下，如何实现对众多县级行政区域的有效管理，这必然对省政府的管理能力形成巨大挑战。”
在推行“省直管县”过程中，是否会造成县级之间重复建设、不利于集中财力发展中心城市，甚至在放权后造成地方管理混乱等一系列问题，都将考验省政府的执政智慧，广东省方面也因此保持着谨慎的态度。
广东某县委书记说，“省管县”财政改革自1996年就开始了，一直到现今，财政省管县并没有从根本上发生变化。今年3月份，所处地级市根据国家相关精神将该产粮大县推荐为“省管县”试点县，但具体如何改革，到现在还没有定论。市县之间的关系也没有发生变化，依旧是领导和被领导的关系。该县委书记对此项改革的方向感到很朦胧，“迟一些省里可能会组织讨论会征求意见吧。”
郑奋明对此有同感，广东省内有不少专家都在研究“省管县”，但具体如何改革，下放什么权力，却都还没有确定清楚。
对于那位县委书记来说，“省管县”之后公务员的流向是他比较关注的问题，现在各县的公务员还可以在市县之间正常流动，但省管县之后，县里的公务员能流向省里吗？省里不可能有那么多的机构和职位。
“省管县”之后虽然少了中间一级政府，或许对省委省政府的指示精神传达更及时，省拨财政可以全数到达目的县，但是，少了一级政府，行政效率并不一定能有明显的提高。“比如我有一个项目需要用地，之前我直接到市里面就可以办好，要找哪一个部门哪一位领导，我们有多年的人脉关系，加上市县之间距离近，可以办得比较顺利。但是，省管之后，什么都要往省里跑，而省面对的是全省数十个县，办理的事务多，我可能要跑几次建设厅才可以盖好一个章子，然后还要到规划厅，还要环评等等，如此下来，花费时间和经费不说，行政效率也不能提高。”这位县委书记说，省管县的改革不仅仅是县要改，省也要改。就如上述项目来说，最好把建设、规划、环评等所有部门的办证机构放在一起办公，如设置办证大厅，这样才能有助于行政效率的提高。
中共广东省委政策研究室的一位负责人认为，制约县域经济发展的根本问题不是省管还是市管，而是现行财政税收不合理，县里在税收方面上交的份额太多，适当下放税收权力才是有效的改革手段。
广东省财政改革实施自2002年便已经开始，谭炳才说，广东“省管县”是一个比较“温和”和“缓慢”的改革。在改革过程中受到诸多因素的影响和制约，下一步的改革试点工作在克服矛盾、稳步推进的同时，逐步扩大试点县范围，实现“扁平化”管理，提高行政效率才是改革的目标。
省直管县的两种模式
浙江模式：
财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。
海南模式：
海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度，曾引起社会各界广泛关注。
