加拿大的土地征收制度发展比较成熟，不仅在制度上制定了一套严格的征收程序来保障土地权利人的利益，而且征收启动主体和征收计划批准主体分开，在赔偿上也实行“公平市场价值”标准，并参酌征收对权利人生活带来的滋扰和影响予以额外的补偿
李满奎
加拿大没有专门的房屋拆迁制度。这得从加拿大土地和房屋的关系说起。在加拿大，土地和房屋的关系严格奉行“房随地走”，房屋和地上的其他构筑物等在法律上被明确规定为土地的一部分，而不能成为独立所有权的客体。因此，在加拿大征收法上，被征收的对象只能是“土地”、“土地上的役权”、“土地上的利益”或者“土地上的不动产权益”，而并非“房屋”。政府在征收土地的同时，也就理所当然地征收了房屋的所有权，至于是拆是留、是修是补，都由政府决定。
土地征收权的正当性来源是公共利益。“公共利益”一语在加拿大通常表述为“公共工程”(publicwork)或“公共目的”(pub-
licpurpose)，但法律既未列举属于“公共目的”的事项，也未对“公共目的”一语进行界定，甚至在有些省的征收法中根本未出现“公共目的”或者类似的字样。这主要是因为加拿大各级政府更多的是依据《规划法》规定的分区规划以及《市政法》规定的市政用途等具体事业而启动征收程序的。
在“公共目的”的认定上，加拿大一直持相对宽松的标准。在著名的LegoyeauHoldingsLimitedv.Windsor(1994)一案中，温莎市政府为了刺激经济发展，决定征收原告位于主城区的土地用于开设赌场，原告诉称开设赌场不符合市政府的再开发规划，认为市政府滥用了征收权。但初审法院和上诉法院都维持了市政府的征收决定，认为赌场可以被认定为《规划法》意义上的“再开发”，并且再开发规划并不禁止将土地投入商业使用。这一判决也被认为是法院有意地支持因“旧城改造”而进行的征收。
此后，“公共目的”限制被撕开了一个口子：商业开发也可以被认定为“公共目的”而启动征收权。四年后，在多伦多邓达斯(Dundas)广场改造案中(MarvinHertzmanHoldingsInc.v.Toronto(1998)），法院再次肯定了为商业目的而启动征收权的做法。在这两个判例中，法院都倾向于维持这些为了发展经济而进行再开发的征收决定。这在一定程度上减少了旧城改造的阻力。
严格的程序保障利益公平
“公共目的”的实现是以严格的征收程序作为保障的。加拿大的土地征收程序有以下几个特点：其一，征收启动主体和征收计划批准主体分开。前者可以是市政府、市政委员会、大学及其他教育机构、医院及医疗机构等，而后者则相应地是市政议会、省教育部长、省卫生部长以及其他负责相关事务的部长。由征收启动主体之外的主体对征收计划进行批准，实际上是对征收权行使的限制，能够在一定程度上防止征收权的滥用。
其二，征收决定程序和赔偿程序分开。在征收决定作出之前，通过通知、公告、听证等程序尊重当事人的知情权和表达意见的权利，在此基础上由政府单方面作出征收决定，这也体现了征收的本质。在征收决定作出之后，进入赔偿程序，鼓励政府和土地权利人进行协商、谈判达成协议；如果达不成协议，可以通过仲裁、诉讼等方式确定最后的赔偿数额，在赔偿上最大限度地维护财产权利人的利益。
其三，征收权来源的多元化与征收程序的单一化并存。在加拿大，除了《征收法》外，《规划法》、《市政法》、《能源法》、《交通法》等都规定了征收权，相关的主体根据这些法律都享有征收权，但是具体到征收程序上则统一适用《征收法》的规定。征收权来源的多元化既能够将“公共目的”具体化为各种用途，也能够为法院在认定征收目的的有效性时提供一些具体的标准。征收程序不统一是加拿大在上个世纪70年代面临的重大问题，导致征收程序紊乱，严重损害了土地权利人的利益，因此从80年代开始加拿大着手制定《征收法》来统一征收的程序，这对于保障征收程序的一致性、保护被征收人的利益功不可没。
赔偿采用“公平市场价值”标准
关于征收的补偿问题，是征收问题的核心，也是土地权利人最关心的问题。加拿大在征收赔偿上适用“公平市场价值”赔偿标准，并参酌征收对权利人生活带来的滋扰和影响予以额外的补偿。
应当说，这种“公平市场价值”的补偿标准能够保证被征收人的经济状况、居住条件不会因为征收而降低，也能在很大程度上减少征收的阻力。
加拿大征收制度在补偿问题上的一个“亮点”就是对因征收而对被征收人的其他土地造成“有害影响”的，政府也应当对征收前后价值下降的部分进行补偿。这是对征收理论的重大发展，对于这种政府本无意征收，但事实上造成了价值下降，构成事实上征收的，政府也应当进行补偿。
(作者为西南政法大学教师，加拿大渥太华大学法学院访问学者)
