刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要内容之一，也是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权，是纠正司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严问题的有力措施。根据刑事诉讼法第八十七条的规定，人民检察院对侦查机关应当立案而不立案的案件有权进行监督。近年来，检察机关立足职能，强化对侦查机关刑事立案活动的监督，取得了较好的法律效果和社会效果。
■当前立案监督工作存在的问题
尽管检察机关开展刑事立案监督工作取得了明显的成效，但由于立法以及执法思想、素质能力等方面的原因，实践中刑事立案监督工作还存在一些问题和困难，主要表现在:一是思想认识存在误区。例如，有的对立案监督工作心存疑虑，认为如果监督不准可能会造成工作被动，影响检察机关的权威。有的担心开展立案监督工作会伤害与其他机关的关系，不利于以后开展工作。二是立案监督范围较窄，不够全面。法律仅规定对“应当立案而不立案”的情况进行监督，没有明确规定对“不应当立案而立案”的情况进行监督。三是立案监督的线索来源不畅。当前，立案监督线索主要来自于被害人控告或者检察机关在办案过程中发现。由于现阶段我国公民的整体法律水平不高，有的不懂得及时报案，有的不敢报案，因而立案监督的线索来源较少。四是立案监督的手段单一，不够有力。对应当立案而不立案的，检察机关除可以要求侦查机关说明不立案理由或者通知侦查机关立案之外，没有其他的监督手段。五是立案监督的效力有限，刚性不足。检察院要求侦查机关说明不立案理由或者通知侦查机关立案，而侦查机关不说明理由或者不立案、立案后不及时进行侦查的，没有具体的措施予以救济。司法实践中，曾有检察机关因同一案件多次发出立案通知书而侦查机关仍不立案的情况。
这些问题的存在，制约了检察机关立案监督职能的有效发挥。因此应当采取相应的措施，进一步加强刑事立案监督工作，同时不断推动立法的修改完善。
■进一步依法加强对应当立案而不立案的监督
加强对应当立案而不立案的监督，有利于及时有力地揭露犯罪、惩治犯罪，切实维护社会公平正义。各级检察机关和检察人员要站在国家法治建设全局的高度，从维护稳定的大局出发，提高对刑事立案监督工作重要性和必要性的认识，进一步转变执法思想，增强敢于监督、善于监督、勇于监督的意识，依法正确行使对应当立案而不立案的监督职责。
要建立健全刑事立案监督案件线索的发现机制，解决立案监督案件的来源问题。近几年来，刑事立案监督案件案源少，检察机关知悉案源渠道狭窄，是制约刑事立案监督工作的原因之一。各级检察机关要积极探索建立与侦查机关的信息资源共享机制，及时掌握刑事发案和侦查机关立案情况。建立和完善方便群众举报、申诉、听取律师意见以及从新闻媒介中发现立案监督线索的制度。同时，健全完善与有关部门的案件移送机制，以及时发现线索开展立案监督工作。
要健全完善对立案监督案件的跟踪机制。针对实践中有的侦查机关收到检察机关说明不立案理由通知书后，既不说明理由也不立案或者立案后不予侦查的现象，中央有关改革文件专门提出，要完善检察机关对侦查机关应当立案而不立案的监督机制，对于检察机关通知公安机关立案的案件，公安机关应当向检察机关反馈立案侦查情况。检察机关应当以此次司法改革为契机，健全跟踪监督机制，加强对侦查机关立案后的侦查工作的监督，及时了解和掌握侦查情况，防止和纠正立而不侦、侦而不结、立案后违法撤案等现象，以加强对应当立案而不立案的监督，有效打击犯罪，保护被害人的合法权益。特别要坚持加大工作力度、突出重点、全程跟踪的办案要求，加强对以罚代刑、漏罪漏犯、另案处理等案件的监督。加大对重大食品安全事故、矿难等涉及民生、社会关注案件的监督力度，防止有罪不究，放纵犯罪，依法保护人民群众的身体健康和生命财产安全。
■探索完善对不应当立案而立案的监督机制
实践中，有的侦查机关基于各种原因，利用职权插手经济纠纷、一般民事纠纷或者以刑事手段查处一般违法行为，对不符合法定刑事立案条件或者对不属于自己管辖的案件予以立案侦查，严重危害人民群众的合法权益，人民群众和社会各界时有反映。事实上，在现实生活当中，侦查机关积极立案行为的违法现象比其消极立案行为具有更大的社会危害性，更容易引起民愤，导致法律威信丧失。加强对该类问题的监督，有利于保证无辜的公民不受刑事追究，避免发生错案，有利于切实保障公民的人身权利、民主权利、财产权利和其他合法权利。为此，中央有关改革文件提出，要完善检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案的监督机制，确保侦查权的正确行使。中央的这一改革部署为进一步完善立案监督的范围提供了依据，指明了方向。探索完善对不应当立案而立案的监督，应当将重点放在依法监督纠正侦查机关用刑事手段插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案的行为上，发现侦查机关违反法律规定不应当立案而立案或者违反管辖规定立案的，应当通知其纠正。
对侦查机关不应当立案而立案进行监督，一些检察机关近几年已经作了初步探索，取得了较好效果，积累了实践经验。实践表明，这样做不仅不会影响侦查机关打击犯罪的积极性和力度，客观上反而有助于侦查机关规范立案活动、准确有效地打击犯罪。
■建立和完善行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制
建立和完善行政执法与刑事司法的衔接机制，是加强立案监督、防止以罚代刑的重要举措。在查办重大食品安全事故、重大生产安全事故、危害环境资源以及其他破坏社会主义市场经济秩序案件中，往往存在案件实际发生多、查处少，行政处罚多、追究刑事责任少的问题。2004年，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察工作联系的意见》，进一步明确了行政执法机关与公安机关、人民检察院建立相互配合工作机制的要求。实践中，一些地方检察机关分别与烟草、税务、工商、质监等执法部门建立了联席会议制度，不断促进行政执法与刑事司法衔接，拓展了立案监督空间，取得了较好效果。
在新形势下，全国各级检察机关要继续积极探索建立和完善行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制，建立和完善情况信息通报制度、联席会议制度，互通情况，共享信息，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，统一认识。要会同公安、纪检监察、行政执法等有关部门推进行政执法与刑事司法“网上衔接，信息共享”机制建设，以畅通渠道，整合资源，形成合力。要建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督机制，及时掌握行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送以及侦查机关受理移送后的处理情况，及时进行立案监督。
在完善相关机制的同时，检察机关要依据法律赋予的职权，加强对行政执法人员滥用职权、徇私舞弊和行政执法机关不移交涉嫌犯罪、侦查机关不及时立案侦查案件的监督查处力度，对涉嫌徇私枉法、滥用职权、受贿或者其他犯罪的，依法立案侦查，追究刑事责任;对有违法行为但不够刑事追究的，通报有关部门，建议予以党纪、政纪处分。
(作者单位:最高人民检察院法律政策研究室)
