回顾改革开放30年来的发展历程，改革一直是社会经济发展的重要推动力，也是新时期最鲜明的特点，其中土地管理制度改革一直是我国经济体制改革的重要组成部分。走过改革开放而立之年的中国，应当如何推进土地管理制度改革，探索构建统筹城乡发展的土地管理制度？昨日，在成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会大会发言中，来自国土资源部、农业部、国家发改委、财政部等国家有关部委，相关国家级“试验区”有关人士，以及北京大学、清华大学、中科院、中国社科院等高校和研究机构的知名专家学者，提出了自己的见解。同时，对我市的探索实践给予了充分肯定。
还权赋能：奠定长期发展的可靠基础
周其仁 北京大学国家发展研究院院长
几年来，全国城乡居民收入差距呈增长趋势，而成都的城乡居民收入差距却在缩小，为什么成都可以做到？去年年底开始，北大国家发展研究院的一个课题组在成都作调查研究，根据半年来的调查研究，成都实践给我们四点启示。
第一，土地级差地租收益规律是一所伟大的学校。成都的经验在于充分利用土地级差地租这一规律，为城乡统筹服务。
第二，确权是流转的基础，奠定了长期发展的可靠基础。成都2003年提出三个集中，2008年提出农村产权制度改革，农村产权制度改革的第一个内容就是确权到户。
成都的确权消除了在土地管理制度上改革的系统性风险，加了一个保险阀门。成都发放的《农村土地承包经营权证》《集体土地使用证》《房屋所有权证》，我们认为都有历史意义。
第三，十七届三中全会已经做出决定，逐步缩小征地的范围。成都的经验使我们看到，这里正在探索一条改革现行征地制度的现实路径。成都在落实耕地“占补平衡”制度过程中，从土地收益中拿出一部分，用于农村农地整治、村庄整治，让农民获得更多的实惠。同时，成都建立耕地保护基金，保护了耕地，这个经验非常重要。
第四，成都的实践寻求各种利益新的平衡点，这样的思维方式有利于改革的全面推进。
成都等地的有益探索取得了重要进展
董祚继 国土资源部规划司司长
为贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，国土资源部支持和配合成都市等一些地方，结合国家综合配套改革试验区建设及其他试点示范区建设，在土地管理制度改革方面进行了有益探索，取得了重要进展。
一是创新耕地保护经济补偿机制。成都市建立了耕地保护基金制度。这一制度的实施，有效解决了农民保护耕地动力不足的问题。
二是搭建农村土地综合整治平台。成都市将土地整理与城乡建设用地增减挂钩、灾后恢复重建特殊支持政策等综合运用，采取“1+N”模式，即以国土资源部门的项目资金为主并整合相关部门项目资金的运作模式，搭建统一的资金和政策平台，大规模推进农村土地综合整治。天津东丽、浙江湖州等地也出现了一批典型。这些举措不仅有效提升了耕地保护和节约集约用地水平，也有力促进了新农村建设和城乡统筹发展，并成为当前扩内需保增长的重要途径。
三是规范推进集体建设用地制度改革。成都和重庆加快流转制度建设，并在搭建服务平台、建立公开交易市场方面进行了尝试，对推进市场化配置土地资源、激活农村土地资本、繁荣城乡经济等具有重要意义。
四是稳妥推进征地制度改革。各地在界定公益性和经营性建设用地、缩小征地范围、完善征地补偿机制和建立被征地农民就业、住房、社会保障制度等方面继续深入探索。
应进一步完善土地税收政策
王保安 财政部经济建设司司长
统筹城乡发展是实施“五个统筹”的核心，是贯彻落实科学发展观的具体体现。土地管理政策是“三农”政策的基础，统筹城乡土地管理制度是统筹城乡发展的重要制度问题。在当前这个时期，深入研究统筹城乡土地管理制度改革，意义重大。成都在这个方面做出了有益探索，对我们是很大的启发。
同时应当看到，统筹城乡土地管理制度改革任务还很艰巨。首先应当进一步完善税费政策和财政制度。研究打破城乡土地税收政策二元结构的可行性，探索建立统一有序、规范有效的土地税费政策，解决因税费不同而产生的城乡差异。第二，要大力支持土地管理的统一规划。要立足国情，将农村土地使用、耕地占用和城镇建设规划有机结合，统筹协调，杜绝盲目占地、滥占耕地和超前规划占地。第三是继续加大对基本农田保护和土地开发的支持力度，以促进形成节约集约使用、高效科学利用的土地制度。第四是逐步加大农村基础设施投入，实现城乡公共服务均等化。
强化土地承包经营权
促进农业规模经营
张红宇 农业部政策法规司司长
改革开放30年以来，以家庭联产承包责任制为核心的现行土地制度在不少方面取得了明显成效，包括改善了农村的微观激励机制，奠定了农业发展的制度基础，为农民财富积累创造了条件，推动了国家工业化、城镇化进程，同时也为维护就业稳定做出了贡献。然而，现行土地制度也面临着一些深层次的问题，比如土地经营规模小，耕地质量不高，土地承包权和经营权界限不明晰，土地财产功能不健全等。
要解决这些问题，首先就要在稳定家庭联产承包责任制基础上，进一步强化农户的土地承包经营权。可以对土地承包经营权进行进一步细化，确保承包者获取土地带来的合法收益，同时经营者也可发挥土地的资源配置作用。其次，无论从增加农民收入还是提高农业效益出发，都需要促进农业规模经营。此外，要千方百计地提高耕地质量，确保农民的土地权益等。包括成都在内的不少地区已经进行不少探索并形成了一些经验，各地可以交流借鉴。
促进城乡要素双向流动
给农民带来持久财产性收益
李铁 国家发改委小城镇改革发展中心主任
城镇化发展要求未来几十年大量农村人口向城镇转移。但直接面临的问题就是进城落户农民的居住和非农业用地如何解决。按照现行政策，要保住耕地红线不被突破，而且还要考虑交通设施的改善和重大项目工程对耕地的占用，在可能采取的措施中：一是加大耕地开发的力度，估计资源有限；二是限制城镇化进程，估计和未来的发展战略相悖；三是在集体建设用地上做一些文章，可能是目前预期的最好解决办法。
加快集体建设用地改革，可能是未来城镇化进程中最重要的政策保障。在这个方面，北京、成都等地都进行了一些探索。
集体建设用地改革，核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者是农民的最大权益。从实践看来，无论是政府主导、集体主导还是农民自主，都各有利弊。但无论如何，在开发过程中，让农民通过平等交换获得更多财产性收入应该被放到首位。同时，要通过集体建设用地改革，鼓励城乡要素的双向流动。这个过程中，充分发挥市场的作用，让资金、土地要素流动起来，才能给农民带来长期持久的财产性收益。
改革探索 确保公正增进效率衡量尺
党国英 中国社科院农村发展研究所研究员
制度和政策好不好，有三个重要衡量尺度：效率、社会平等（公正）和稳定。现行的土地制度没有引入足够的市场因素，在平等和效率两个方面都有损失，并对社会稳定产生消极影响。
按照最新公布的国家第二次农业普查数据，2006年我国农民离开家乡常年外出务工的劳动力约1.32亿人，按照保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在1万亿元左右；据国家统计局公布的资料计算，全国农户每年新造住房的投资约8000亿元，这就是说，农民的打工收入差不多都用来盖房了。然而，根据我们在北京、河北、陕西、江苏等地的初步调查，我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，资源价值约2万亿元（按每平方米260元计算）。如果这些资源的交易进一步市场化，资源的价值还可以增加。土地制度的效率损失，还表现在城市人口密度与经济发展水平关系上。经过分析，我们发现，我国经济越发达的地方，城市人口密度越小，城市人口密度与经济发展水平呈负相关。
从总体看，成都的改革探索，对确保公正、增进效率、维护稳定，都是有利的。
建议探索农地制度改革方案
成功后适时推广
蔡继明 清华大学政治经济学研究中心主任
如何消除城市土地国家所有与国家公益性征地的矛盾？我建议政府要积极进行农地制度改革的试点，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋，探索不同的农地制度改革方案，取得成功经验后适时推广。在推进农村土地制度改革的同时，应进一步深化城市土地制度的改革。谈到这项改革，有必要对公益性用地做出进一步分析，无论出于哪一种公共利益的需要，而必须征用农民土地时，都必须给农民合理的补偿。
土地利用规划 应首先进行生态规划
俞孔坚 北京大学景观设计学研究院教授
可持续发展战略的全面实施，促使我国土地利用规划的目标从“服务于经济发展”和“耕地保护”转变为“促进人口、资源、环境和社会经济协调发展”。土地利用规划必须担负起空间战略上解决社会发展、资源利用和生态保护之间矛盾的社会责任。但是，现行土地利用规划中还存在一些问题，特别是生态问题和土地的综合功能不能发挥的问题，无法满足新时期下土地可持续利用的要求。
土地上的河流水系、生态走廊、林地、湿地等对维护土地生命系统具有关键意义的生态系统，永远是城市必须的。在中国快速城市化背景下，城市规划应首先从规划非建设用地入手(即相对于常规规划的“反规划”）。“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施为基础。基于“反规划”思想，新的土地利用规划方法，应首先进行区域和城市赖以生存的自然系统规划，然后以该系统为依据，进行土地利用结构调整、土地利用空间布局和土地利用分区，使生态规划的思想贯穿于规划整个过程中。
土地管理改革 应有利于“放活”
黄小虎 中国土地学会副理事长
中央对农村的基本方针是“多予少取放活”。如果把“多予少取”比喻为外部输血，那么“放活”就是增强农村自身的造血功能。农村土地使用制度和土地管理制度改革应有利于“放活”。“放活”的主要内容，是让农村集体和农民自主地支配属于他们的生产要素，成为相对独立的市场主体。按照中央对农村的基本方针，今后一方面，要继续加大对“三农”投入的改革力度；另一方面，应着力推进与农村土地、资金、劳动力等生产要素配置相关的改革。
目前，全国农民的人均收入中，财产性收入只占3%，实在是太少了。这一情况提醒我们，改革农村土地制度和土地管理，增加农民的土地财产收入，大有可为、任重道远。
确立土地权利制度 增进效率
曲福田 南京农业大学副校长、教授
土地管理制度改革中应体现市场化、一体化、增量化和差异化取向。今后，我国城乡土地资源不管是在城乡内部还是城乡之间配置都应更加注重土地市场机制，提高配置效率。构建城乡一体化的土地制度，是从根本上破除城乡二元结构的制度基础。应逐步建立城乡统一的建设用地市场。建立健全严格的土地登记制度，以法定形式明确土地产权归属，且土地产权转移非经登记不发生效力，保护交易各方的合法权益。
土地制度创新的内容，主要是确立土地权利制度，建立土地规划约束机制、土地资源市场配置一体化机制、土地收益共享机制和农民的社会保障机制。现行土地制度创新的重点之一，应是建立土地资源增值收益共享机制，通过土地的资本化、土地股份合作等制度创新让农民共享改革发展成果。
成都在统筹城乡发展中，推进土地管理制度改革，有三件事特别值得称道：一是开展农村产权制度改革，进行确权颁证；二是创新耕地保护机制；三是进行了土地综合整治。这些都体现了改革的创新性，也让群众得到了实惠。
推进农村集体建设用地流转
杨继瑞（西南财经大学党委副书记、教授）
农村集体建设用地流转是工业化、城市化交织推进的必然结果。农村建设用地流转并不存在系统性风险，因为这是存量土地在空间上重新的排组，不仅不会危及农业和粮食安全，反而有助于提高农业的规模化、产业化水平，有利于农民在工业化、城市化进程中享受到发展的权利。城乡统筹不仅是城市对农村的反哺，更是各种要素在城乡空间的互动和优化配置。
推进农村建设用地流转需要建立合理的收益分配机制。初次分配应在所有者和经营者之间分配，同时必须通过税、费等形式进行二次分配。
成都传媒集团特别报道组记者 熊德壮 王眉灵 李娅 谢佳君 钟蓓 摄影 张全能 姚远
