公共危机管理是政府公共管理的一种非常规情景。正因为公共危机通常是以非常规的形式出现的，这就造成了管理公共危机的特殊难度，使得公共危机管理成为政府公共管理的永恒难题。尽管各种公共危机出现的原因各不相同，表现形式也千差万别，但是所有公共危机都具有突发性、非确定性、影响广泛和社会关注度高等共同特征，因而各种公共危机管理的经验也具有可以相互借鉴的地方。本文以2007年无锡供水危机为例，要旨就在于思考和探索这样一些问题：公共危机不可避免的实质是什么？危机处置过程中应当选择什么样的价值准则和基本原则？化解危机的行动和举措应当把握好哪些关键因素？
2007年入夏，太湖蓝藻较往年提前一个月爆发。5月29日，地处太湖北部的无锡市贡湖水厂水源地水质突发异常，市区部分地区自来水出现严重异味，百万居民正常生活受到影响。当日，无锡市政府迅速启动应急预案，及时召开新闻发布会。6月1日，经过72小时连续奋战，贡湖水厂出厂自来水水质恢复正常。此后，为了防止事态出现反复，无锡市及时提高了水质监测等相关技术标准，进一步加大了环保执法力度，迅速采取了一系列标本兼治的长效措施。从6月1日水质恢复正常以后，无锡自来水水质没有发生任何新的异常情况，表明事态得到了良好的控制。这次事件证明，公共危机的发生虽然不可能完全避免，但同时又是可以管理的，政府在其中扮演的角色、秉持的态度、采取的措施，对危机的平息和解决具有至关重要的作用。
各类危机不可避免的实质在于系统涨落的存在，我们不能完全消除危机发生的可能性，就像工程师无法完全消除飞机失事的可能性一样。而公共危机，由于其涉及的是社会公众，在处置过程中的复杂性更超过一般单一的、局部的危机。作为地方党委和政府，在处理公共危机时所采取的措施，不仅对于危机本身的化解具有决定性作用，而且对于社会公众的心理倾向具有放大的导向作用。公共危机的管理可以分为两个层面：首先，要尽可能降低特定危机爆发的几率，尽可能不让危机爆发，通常的说法就是“治本”；其次，万一危机爆发了，要及时采取措施让损失和影响减少到最低限度，这里也有一个正确分析、科学应对、系统管理的问题。管理生态型公共危机的第一层面在于转变经济增长方式，通过节能减排、通过生态修复来改善环境，从根本上减少生态灾难发生的可能性，这是最重要的治本的内容，而且也是最难做到的长期任务。国家和省已把太湖水污染防治工作放在了前所未有的高度，下定决心在恢复太湖水生态环境上取得突破。
狭义的危机管理主要是指第二层面的内容，即危机爆发前后的应对行为。国内外研究者对于突发公共危机的处置，从实践中已总结出了一些具有共性和规律性的观点，这些观点在2007年无锡供水危机事件中也得到了印证。从危机爆发的阶段性特征来看，美国学者斯蒂文 芬克的四阶段划分理论与无锡供水危机事件吻合得比较好。根据芬克的理论，可以形象地把我市应对供水危机的过程划分为四个阶段：预警期、手术期、住院期、疗养期。本次供水危机的预警期为2006年冬天至2007年5月29日之前，此间出现了太湖蓝藻大规模、提前、异常爆发的种种迹象，我市一直密切关注着事态的发展，并做了一定的准备工作；手术期为2007年5月29日至6月2日，此间发生了“污水团”突然入侵水源地的事件，居民用水受到严重影响，市委、市政府紧急动员，采取措施，迅速恢复了正常供水；住院期为2007年6月2日至10月底，此间我市都处于紧急状态，必须防止事态可能出现的反复；疗养期为此后相当长的时间阶段，疗养期的任务是从根本上解决太湖水环境恶化的问题，使太湖水在整体上恢复健康水平，这个任务不是无锡一地一时就能完成的。
近十多年来太湖水体总体上一直保持富营养化状态，每年夏季均有蓝藻生成。但是，2007年无锡贡湖水厂水源地突遭“污水团”入侵，市区部分地区自来水突发嗅味这一特殊危机，过去从未遇到过，所有人包括专家都没有见识过如此奇怪的“污水团”，根本没有现成经验可循。事后才明白，这是太湖水长期污染和生态系统逐年退化，从量变积累到质变，以一种前所未见的形式爆发的生态灾害。面对突如其来的危机，无锡市委、市政府在应对这次供水危机中，紧紧围绕一个中心，始终坚持一个原则，牢牢把握四个关键，切实做到“对人民负责，让群众知情”。
紧紧围绕一个中心――以人为本。在危机发生时，首先保障人民群众的生命安全和健康，不仅是世界各国处理公共危机事件的普遍原则，也是党和政府为人民服务根本宗旨的最好体现。《论语 乡党》中有一则记载：“廊焚，子退朝，曰：伤人乎？不问马。”马廊失火先问人，这个典故说明，即使在古代思想家那里，以人为本也是处理危机的重要原则，现代社会更应如此。这次危机一爆发，各级党委、政府首先想到的是人，想得最多最急的就是如何尽快使老百姓喝上安全放心的水。这一点基本做到了，也得到了人民群众的充分肯定。首先，无锡市委、市政府在2007年5月29日接报的第一时间，即要求全市各级各部门“站在以人为本高度，不惜一切代价确保居民饮用水安全”。其次，供水危机发生后，无锡市迅速组织各方面力量，全力确保养老院、幼儿园、社会福利院和大中小学校的饮用水供应，为行动不便的老弱病残和低收入家庭上门送水、免费送水。第三，不计成本消除危机影响。在第一时间采取了人工捞藻、投加粉末活性炭、加注混凝剂、投加石灰酸碱平衡剂和W-5高效除臭除藻剂、增加高锰酸钾高效强氧化剂和液氯强消毒剂等基本正确的应急处理措施，自来水异味很快有所减轻。5月31日，建设部专家组紧急赶赴无锡，帮助研究自来水除嗅净化新工艺，通过20多小时紧张试验，新工艺产生良好效果，至6月1日水质恢复正常。第四，在自来水水质恢复正常后，迅速组织力量打开所有的消防栓放除陈水，房管部门组织全部力量迅速排空各居民区水箱陈水，使恢复后的自来水以最快速度送达居民家中。同时，由市政府宣布，免除全市居民、企业当月半月水费，尽力降低供水危机给居民和企业带来的损失。
始终坚持一个原则――依法处理原则。作为法治政府，所有行政管理行为包括公共危机处理都必须依法进行。相对于常规性的政府公共管理，公共危机管理具有一定的特殊性，有必要启动一些例外程序，如适当增强政府管理权限、提高相关控制标准等等。但是，这种例外措施必须是在法律许可和法律授权的范围内的特殊行动。如果借口应对危机而忽视法律规定，就有可能埋下新的隐患，产生新的问题，甚至引发新的公共危机。无锡市委、市政府处理此次供水危机，是在事前制定好的应对公共突发性事件预案框架内进行的，所采取的一切紧急行动，都是有法可依的，而且部分紧急行动本身就是严格执法的体现。例如，在紧急启用已封地下深井时，先报省人大批准。根据《环保法》的要求，组织力量对全市划定区域、划分行业展开地毯式检查，对造纸、酿造、化工、农药等污染企业做到上门过堂，对达不到环保要求的企业立即关停并转，对顶风违法的企业和个人坚决查处、绝不留情。2007年6月6日，宜兴周铁镇部分企业顶风违法排污受到严肃处罚，并被勒令停产整顿，相关政府部门负责人受到党纪政纪严厉处罚，并在报纸上公开通报。根据《物价法》，物价部门加强了对纯净水市场价格的监管，市区没有出现借机哄抬物价、囤积居奇、掺杂使假和短斤缺两等不法行为。针对市民丁某通过手机群发大肆散布不实信息，引发部分市民恐慌的情况，公安部门依据《治安管理处罚法》，及时抓获了谣言制造传播者，作出拘留处罚，并在媒体公布，迅速平息了谣言传播。
牢牢把握四个关键：“早、快、严、稳”。
“早”，就是及早做好预警和相关准备工作。公共危机尤其是生态灾害在爆发前通常都会出现一些征兆，而且这些征兆往往都具有一定的反常性，如果我们能够敏锐地捕捉到这些反常现象背后隐藏的危机信息，就能更加有针对性地做好相关准备工作，这对于万一危机爆发后争取主动权是非常重要的。2007年4月中下旬，太湖蓝藻生长较往年出现异常，无锡市委、市政府获悉后迅速部署监测、控污、打捞等相关应对措施，并于“五一”黄金周期间及时向省政府进行了汇报。在省委、省政府协调和水利部的支持下，5月6日紧急启动了“引江济太”措施。5月8日，省政府组织20多位专家汇聚无锡，察看太湖蓝藻生长情况，召开无锡市太湖水环境治理工作汇报会。5月23日，国家环保总局就太湖水污染防治工作来锡现场办公。5月9日，市政府召开了太湖水污染防治专题会议，决定迅速建立并启动太湖蓝藻防治应急处理机制和工作体系，成立太湖蓝藻防治应急处理指挥部，制定应对突发性水污染应急预案。同时，立足于保障水安全、改善水环境，着手制定“十一五”太湖治理专项规划，把太湖治理纳入无锡市“十一五”经济社会发展总体规划。5月21日，市政府召开常务会议，审议通过了《无锡市太湖水污染防治工作计划（2007―2010年）》、《无锡太湖蓝藻防治应急预案》及相关工作方案，明确年度计划任务以及各部门的责任分工，抓紧落实太湖蓝藻防治应急预案各项工作。
“快”，就是在危机爆发的第一时间快速作出反应。一旦危机爆发，如果我们领导同志的反应稍有迟疑，就会对党委、政府的信誉带来不可估量的损失，甚至直接对人民群众的生命财产安全带来严重威胁。在紧急关头，时间就是生命，时间就是财产，时间就是信誉，时间就是一切。2007年5月29日，无锡市区部分区域自来水出现异味后，市委、市政府立即要求相关部门查明原因，采取积极措施，不惜一切代价确保居民喝上用上放心水，同时责成有关领导以最快速度邀请国内水处理权威专家来锡指导援助。正在英国参加“欧盟江苏经贸周”活动的无锡市市长闻讯连夜打电话，对调水、引流、加强水质处理作出紧急部署，并立即中断出访行程火速返锡。5月30日下午，无锡市委书记主持召开紧急会议，提出要从最坏处打算，从最严峻处着眼，从最薄弱处着手，争分夺秒、全力以赴投入应急处置各项工作。当晚，市委书记连夜赶到水厂、泵站和超市进行现场检查。同日，正在国外访问的江苏省省长获悉之后，当即指示省政府分管领导和省有关部门负责人深入现场，和市政府一起采取得力的应急处置措施。5月31日傍晚，江苏省委书记专程赶到无锡召开太湖蓝藻治理现场办公会，并强调要“对人民负责，让群众知情”。与此同时，无锡市各地区、各部门、各单位以及广大社区工作者紧急动员，迅速落实上级领导的重要指示精神和市委、市政府一系列应急措施，围绕改善水源地水质、水厂制水技术攻关和确保社会稳定三大重点，各项工作有序展开、迅速到位。
“严”，就是应急处置各项工作做到高标准、严要求，防止事态蔓延或出现反复。因为危机发生时期公众正常生产生活秩序已受到影响，此时任何一点小的失误或波动，都有可能加重危机，使事态蔓延，最终酿成更大的危机，使事态失去控制。这个时候，政府有必要采取比日常状态下更严的措施，执行更高的标准，加大保险系数，确保万无一失。危机发生后，无锡市迅速提高了各项相关工作的标准和要求。一是强化水质监测。对水源地水质实行24小时值班监视监测，监测频次由每4小时一次改为每2小时一次，监测项目由原来的29项增至109项。对贡湖取水口的采样范围，向东、西方向各延伸2公里，向南方延伸10公里。出厂水监测的频次由每天1次增至3次，末梢水质监测点由原来的40余个增加到250个。二是全面关闸截污。对进入太湖的港河全面进行控制，请求省水利厅迅速关闭武进港等沿湖全部23座入湖河道水闸，减少污水入湖流量，同时商请水利部太湖管理局关闭太浦闸，严格控制污染转移。三是全面清理水源地定置渔具。至6月5日，贡湖取水口附近10平方公里水域内27幢鱼簖、2.9万条地笼网、16.5万只虾浮全部清除完毕。四是提速整治“小化工”企业。通过严把产业准入、安全、环保、能耗、年检等检查关，采取提高放贷门槛、收缩信贷规模、加强税务稽查等经济杠杆，年内保证全面关闭503家小化工生产企业，确保原定三年目标两年完成。五是加快速度开辟第二水源。采用太湖水源与长江水源“双保险”策略来降低再次爆发供水危机的风险。
“稳”，就是确保市场稳定、人心稳定、社会稳定，为危机处置创造良好外部条件。公共危机的爆发通常都会对公众尤其是置身于其中的人们产生强烈的心理冲击，为了寻找到最有利于个人应对危机的办法，人们通常都想急切地知道更多的与危机有关的一切信息。在这种情况下，如何稳定人心、稳定应急产品的市场，就成为了维护社会稳定的重中之重。无锡供水危机发生的当天，部分市民产生心理恐慌，一度争相抢购纯净水。市委、市政府立即启动应急预案。一方面，积极化解纯净水市场供应暂时紧张局面，确保市场稳定。经贸部门连夜协调各大超市、商场，要求商贸企业利用一切渠道、以最快速度连夜紧急调度和组织货源，全力保证市区纯净水供应。在保证正常交通秩序前提下，开辟运水“绿色通道”，使外地净水迅速进入无锡各大市场，有效缓解了一度出现的市场压力。5月30日晚开始，城区纯净水供应已能满足市场需求。另一方面，及时通过向社会公众发布信息，确保人心稳定和社会稳定。供水危机发生当天，立即通过地方媒体将真实情况告知市民。在危机处置过程中，通过各类媒体，及时刊登中央和省领导指示、批示精神；及时报道太湖蓝藻实时监测情况和水厂出水水质情况；及时预测分析天气走势，预告人工增雨方案；及时报道市委、市政府采取的各项应急处置措施和取得的效果；及时刊登专家组对危机原因的调查分析和试验采取的水处理工艺措施；及时报道环保执法检查、责任处理情况和市民共渡水危机的种种新闻事例；及时发布水质恢复正常公告和要求居民加快排空陈水的通知，稳定了社会、稳定了人心。5月31日晚，无锡市政府邀请境内外50多家媒体记者全程列席采访无锡市应急指挥部第三次会议，会议结束后的深夜11点，又组织中央媒体采访市领导，安排市政府发言人就相关情况答记者问，表明市委、市政府处置危机的坚强决心和科学态度，为媒体记者作出符合事实的报道提供第一手资料。在采取应急措施的同时，无锡市委、市政府抓紧制定并出台实施了一系列保护水源地和治理太湖水污染的长效措施，6月10日、11日先后以市委、市政府的名义公开颁布了《关于举全市之力开展治理太湖保护水源“6699”行动的决定》和《关于全社会动员全民动手开展环保优先“八大行动”的决定》，对稳定人心、赢得人心起到了基础性的作用。在无锡市委、市政府的稳妥处置下，没有发生一起因供水危机引起的上访事件，社会治安也保持了良好状态，经济社会生活很快恢复到正常轨道。
总结2007年无锡供水危机的应急处置，不难体会到：预防公共危机的发生，是公共危机管理的第一要义。而公共危机一旦发生，就必须把人民群众的生命健康安全作为首要价值尺度，切实做到“对人民负责，让人民知情”。在坚持法治原则的基础上，第一时间作出反应、迅速果断处置是掌握危机管理主动权的关键，从严管理、稳定人心是防止事态恶化从而最终化解危机的重要保障。
