立法15载创新15年
——写在全国人大常委会授予深圳经济特区立法权15周年之际
1992年7月1日，深圳发展史上迎来重要里程碑。这一天，全国人大常委会授予深圳经济特区立法权。
深圳倍加珍惜这一难得的立法权，大胆探索，勇于创新，15年来的一系列全国先行立法，很好地发挥了“立法试验田”作用，为深圳经济特区当好全国改革开放的“排头兵”作出了重要贡献。
创新，始终是深圳立法之魂。因为授权立法本身就是一种创新，授权决定更明确规定，深圳经济特区的立法可以在不违反宪法和法律原则的前提下，可以根据自己的建设发展需要制定法规，先行先试。这不仅等于“批准”深圳可以在立法中大胆创新，还包含了对深圳创新成果的巨大期待。
近年来，虽然经济特区的政策优势逐渐消失，但特区立法者迎难而上，创新的魄力和动力丝毫不减，用立法创新拓展深圳发展新空间的劲头更足。
15载辉煌
同深圳经济特区的发展成就一样，总结15年立法之路，最恰当的词语仍然是辉煌。深圳立法确定的“急用先立，先行先试”原则，使深圳的立法工作在不同的发展阶段，为推动特区的改革开放创新事业发挥了不可替代的特殊历史贡献。
1993年4月，深圳市第一届人大第五次会议通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，这“两个公司条例”是我国第一批公司法，成为深圳规范市场主体、建立和完善市场经济体制的开路先锋。在中国市场经济发展史上，产生了深远影响。
1995年市人大出台律师条例，率先对律师体制、律师协会行业管理等进行了改革和规范。
1998年10月，市人大率先制定政府采购条例，这是我国规范政府消费行为的首部“阳光”法案。
2003年8月，中央电视台聚焦深圳，将镜头对准深圳市三届人大常委会第26次会议，就是因为全国第一部有关人体器官捐献移植的地方性法规正在这里进行审议。
2006年3月，《深圳经济特区改革创新条例》出台，为推动改革创新立法，让全国舆论再次轰动……
截至目前，在深圳市人大及其常委会296项立法中，其中的100多项法规，约1／3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的；1／3是根据特区经济发展和改革开放的时间需要，根据法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有1／3则属于为加强行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明建设需要而制定的。
创新立法，不仅满足了深圳的需要，也为完善社会主义法律体系摸索探路，积累了丰富的经验，成为一大批国家立法的基础，实现了全国人大常委会授权立法的目的和要求。深圳立法，不辱使命。
优势与困境
今年初，随着企业所得税法的出台，特区仅剩的优惠政策优势没有了。更严格地讲，经济特区与其他地方的不同之处，只剩下特区立法权。从官方到学者，都一致认为，特区立法权是深圳目前剩下的唯一政策资源。然而，自从2000年3月15日立法法赋予深圳较大市立法权后，特区立法权似乎有点“失宠”。原因很简单，较大市立法权可以覆盖特区内外，而特区立法只管特区内四个区。在深圳追求特区内外一体化发展、向更广阔空间要潜力的背景下，让立法覆盖全市非常迫切和现实。这两年来，每次深圳市人大常委会议，在审议一部新法规时，几乎总要为是用特区立法还是较大市立法产生争论。一部法规在审议过程中不断更名的现象屡见不鲜。特区立法的劣势在于法规效力不能覆盖到宝安、龙岗，从而造成“一市两法”的困扰，甚至带来司法过程中在法律适用上的不同理解和纠纷。基于全市一盘棋的考虑，在2004和2005年两年，深圳市人大通过的法规中，绝大多数都是较大市立法，为全市协调发展，作出了应有贡献。但是，较大市立法的劣势也相当明显，那就是在创新上受到局限，因为其必须严格遵从上位法的规定，不能有违背和超越。左右为难。如何用好“唯一政策优势”出现困境。有学者指出，要解决上述问题，最可行的办法就是全国人大把特区立法权的适用范围扩大到全市六个区。但这不是短时间能够达成共识的。
务实解困
靠等，不是特区的习惯。
最近几个月，在深圳获得立法权15周年前后，各种有关立法的内部会议，都会谈到如何创新立法的问题。尽管看法不尽一致，但最关键的认识都一样，那就是要在目前情况下，用好用足特区立法权，推动特区改革创新事业再上新台阶，增创特区新优势。“特区立法权是宝贵的政策资源，只能加强，不能削弱。”“立法创新是深圳经济特区肩负的历史使命，小范围先行先试，为国家立法积累经验，这是特区使命所在。”“就算只为特区内四个区立法也是值得的，何况通过特区的示范辐射，也能影响和带动宝龙两区……”这些认识，更加务实、主动和自觉。大家意识到，特区立法权的宝贵之处，在于其通过法律层面的创新，确立的新制度、新体制和新机制。这比任何单纯的政策优势，要更“技高一筹”。从某种程度上讲，是创新的源泉，是自造优势的“尖端武器”。特别是随着改革向纵深发展，深层次矛盾和瓶颈有待突破的时候，特区立法权啃“硬骨头”的本领更加突出，空间更加广阔。尽管难度也很大，要求也更高。这与经济特区目前面临的局面、使命同步。于是，运用特区立法权进行先行性、试验性、创新性立法，采用较大市立法权进行实施性、补充性立法。先行立法是创新，补充立法也是创新。分工合作，“一加一大于二”，成为最佳答案。近日，人大与政府的立法部门，正在试图制订一个立法规范，尝试就何种情况下运用特区立法权或较大市立法权，作出一个明确界定。
这个命题从一提出，就注定了其无比的困难性与复杂性。但是，在深圳人与生俱来的那种创新勇气面前，困难从来都不是问题。
立法的改革
正是在这种务实态度与创新激情的碰撞下，深圳立法在最近出现了系列改革新动向。有的看似虽小，背后却是深圳市委提出的改革创新“半步策略”的影子。5月底，深圳市四届人大常委会第十二次会议三审深圳市“查处无证无照经营行为”条例，委员们惊奇地发现，条例文本比二审稿“缩水”一半，另一部统计条例甚至不到上一版本的三分之一。法规为何大“瘦身”？原来只要是上位法已有的条款，一律不再写入本市法规之中，保留的全部是细化上位法，或者在上位法基础上创新的条款。委员们不再为厚厚的法律看得眼花缭乱，可以专心审议创新性条款。这是深圳向立法要质量、要创新的一大举措。实际上，在国外的一些立法体系中，专门就几个甚至一个条款而审议立法，已经司空见惯，值得国内借鉴。另一个重要动向是向部门利益法制化“开刀”。从现在开始，除各政府部门已有的立法机构外，其他部门一律不再新设立法机构，而将立法权全部集中到市法制办，实行“相对集中立法”改革。今后由法制办直接起草的法规将逐渐增多，并可能委托有关组织或者专家起草。
这其实是香港特区政府的一贯做法。国家有关部门已对深圳这项改革给予肯定，认为对防止部门利益法制化意义重大。
这两项改革的一个共同点，就是并未一步看齐，而是根据自身实际，先探索，再视具体效果而定。6月召开的市政府立法计划协调会还进一步指出，立法内容的创新，也要在考虑上位法的前提下，采取“半步策略”，既创新立法内容，又不盲目为了创新而创新，以免留下后遗症。
积极又不失稳妥的创新，深圳立法前景广阔。
