-徐剑锋
浙江乡镇是民营中小企业的集聚地，浙江经济中一半以上的工业产值来自于块状经济，而乡镇是块状经济或产业集聚的所在地。同时，乡镇政权组织是中国农村的最基层政权组织，是党和政府在农村各项工作的落脚点。毫不夸张地说，浙江乡镇的是工业化、现代化与城市化的关键，而乡镇的权力与功能定位，又是乡镇社会经济发展的中心环节。
浙江继“强县扩权”后的“强镇扩权”，其实质是对公共行政权力的重新分配。在新的历史时期，乡镇机构改革的目标应该是乡镇功能建设与完善，为农业、农村的发展提供支撑，为农村居民提供公共服务。目前，浙江乡镇无财权，乡镇普遍存在着公共服务与管理功能缺失、城乡差别不断拉大等问题。从这点看，浙江眼前进行的下放部分行政执法权给乡镇的改革，或许可以加强乡镇的农村公共服务和公共管理职能，应该说“强镇扩权”的出发点是正确的。
但“强镇扩权”首先会打破县(市)和强镇利益的调整平衡。强镇往往是强县(市)的聚宝盆，“强镇扩权”对整个县(市)的利益影响至关重要。如何协调两者的利益关系，将成为“强镇扩权”成败的最直接也是最重要的问题。“强镇扩权”后，强镇享有独立财权，税收留成，尤其是区域范围内的土地出让净收益全部返还镇并由其支配，县级财政的收入将大为减少，大县小镇可能成为大镇小县，没有了财权的县如何管好乡镇？如何才能统盘全县的社会经济发展？原来的“省管县”模式，已使地区级城市财权空缺，区域社会经济一体化、中心城市发展大受挚肘。“强镇扩权”会不会使这些问题县级化？县内是不是会出现强镇割据？
其次，权力是一把“双刃剑”，它既能为社会经济发展保驾护航，也容易滋生腐败。乡镇毕竟是人员编制不可能多的小政府，“人少好办事”，如果强镇享有独立财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还镇并由其支配，是不是更容易出现“集体腐败”，是否更容易促使乡镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地中饱地方私囊？乡镇有了环境支配权会不会更重视产值与税收，而致没有直接经济效益却要有大量支出的环境污染于不顾？这些乡镇政府会不会成为污染企业的庇护所？
再者，“强镇扩权”很有可能导致乡镇行政编制的无序扩张，引发公务员队伍扩编以及官员级别的提升，显然这与国家的精简乡镇机构、裁减政府冗员、减轻财政负担的政策背道而驰。
最后，但却是很重要的，随着城市化的推进，作为平均人口不到百万，面积仅几百平方公里的浙江县域，更需要有统一的城市规划与公共管理服务，“强镇扩权”无疑会增加镇与县城的对抗力。例如，扩权前，温州柳市强镇已自成一体，与近在10公里的县城很难归于一统，扩权后县内的城市化或许会更难推进。浙江原来的省管县已经导致了金华与义乌各自为政、浙中难以形成中心城市的结果，“强镇扩权”很可能也会产生类似的后果。
笔者认为，现阶段浙江更应该实行“弱镇放权”而不是“强镇扩权”。放权给弱镇(这里说的弱镇是指已有一定的基础但实力还较弱的镇，如富阳的新登、场口，苍南的金乡、宜山等，而不是指需要财力扶持的穷乡)，会给正在发展中的较弱的乡镇以动力、以刺激，同时对县、市、省的利益影响小，反而极有长远利益；弱镇往往位居县内偏远地区，对全县城乡一体化的影响小；另外，弱镇还没有可供腐败孳生的财源。在衢州，对发展中的县(如龙游县等，这些县在浙江省里算是弱县)予以放权改革，促进了这些县的快速发展。因此，适当对有一定基础但实力还较弱的乡镇放权扩权，并给予一定的财力支持，对调动经济实力较弱的乡镇的积极性，对县域产业集群的形成与社会经济发展是十分有利的，但这需要强化上级政府与乡镇居民对权力的监督。
随着工业化与城市化的加快，当弱镇变强镇后，就应及时调整政策。因为强镇无需扩权，社会经济也会得到正常的发展，而且今天的强镇已到了效率与公平并重、发展与环境并重的时期。例如，乐清的柳市、瑞安的塘下，它们需要的是与县城(也是强镇)的一体化，需要的是加强公共管理服务(从公共管理服务这点上说，无论强镇弱镇与穷乡，扩权则是完全应当的)。可以说，促进经济发达县市的城乡一体化、精简乡镇机构、强化浙江第一紧缺资源—土地的集中管理，建立统一的县域社会保障，加强行政监督管理与居民对权力的民主监督，是强县目前阶段的发展之路，也是强镇的最好归宿。
(作者系浙江省社科院经济研究所副所长、研究员) -
