职工有医疗保险，农民有“新农合”，应该说，他们的基本医疗保障已经或者正在得到解决。
但是，在城镇中还存在大批失业人员、低收入人群、残疾人，他们既没有能力或资格参加医保，又无法享受“新农合”，而恰恰是这些人，由于生活条件欠佳，身体更容易发生疾病。他们的基本医疗保障应该怎样？
3月27日，邯郸市在我省设区市率先开始启动的被称为“新城合”的城镇合作医疗制度，能否解决这一问题？
1、“新城合”出台前，逾半数城镇居民无法享受
最基本的医疗保障
光华苑社区居委会主任王淑芳手里紧紧攥着一个红色的布包，急匆匆返回光华苑社区。在那里，已经有数十位居民排队等候在居委会那间并不宽敞的办公室里，等待着她的到来。
3月30日下午4时，王淑芳刚刚参加完复兴区卫生局组织的社区、居委会主任城镇合作医疗知识培训。她手里的小包，是在会上刚领到的登记表和当天中午才印制好的财政专用发票。
“自打要实行‘新城合’的消息传出来，这两天我就没闲着过。”王淑芳把发票、表格分发到办事人员手中，乐呵呵地说，打听能不能参加的，打听钱怎么交的，打听一年能报销多少的……话音未落，38岁的社区居民郭兰巧打断她的话头：“我户口不在咱小区，能不能入啊？”
事实上，不仅是王淑芳和邯郸市大大小小社区居委会的主任们，邯郸市卫生局的各级干部，也正在经历着一个前所未有的咨询高潮。
“我的电话快被打爆了。”邯郸市卫生局局长李水富说，自从3月27日全市城镇合作医疗工作动员大会开过之后，他办公室的电话就一直响个不停，难以计数的人询问这个“新城合”什么人可以参加、怎样参加。
李水富说，这些人很多是下岗失业人员、困难群众，生活条件较差，参加不了医保，基本医疗保障问题一直是他们心中的一个大难题。
在城镇合作医疗制度出台之前，邯郸市卫生局曾经进行过多次入户调查，调查的结果让几乎所有干部都感到心头沉重，邯郸市内三区总人口93.6万人，实际参加城镇职工基本医疗保险的大约只有38万人左右，也就是说，超过一半的城镇居民无法享受到最基本的医疗保障。
实际上，在对难以计数的咨询进行解答之前，李水富就能够一字不差地说出《邯郸市人民政府关于实施城镇合作医疗制度的意见》中关于参加城镇合作医疗的范围及对象的规定：户籍在丛台区、复兴区和邯山区没有参加城镇职工基本医疗保险的城镇居民、城区农民及企业、事业单位职工。照此计算，“新城合”的受益群众将达到44.58万人。
“我们追求的目标，是全方位、无缝隙覆盖所有居民，让他们都能够得到最基本的医疗保障。”
2、“根本不用考虑‘新城合’参合率的问题，绝对达到90%以上”
在距离王淑芳所在的光华苑社区不远的化林办事处岭南一社区，正在分发复兴区卫生局印制的诸如“一天节省一毛钱，合作医疗管一年”的宣传材料，众多居民聚在一起，围观、议论。
“交多少钱，每年能报多少”是这些人最“热门”的话题。
居民以户为单位参加，每人每年缴纳30元。市、区两级政府对参加合作医疗的人员每人每年共补助50元，其中市级25元、区级25元。参加合作医疗的人员每人每年筹集资金总额为80元，其中，10元划入个人账户，70元用于大病统筹———学军路社区建峰院居民孙发启，眼睛一直盯着宣传材料上关于交费的规定，脸上的笑容一点点多起来。
53岁的孙发启多年前已经从邯郸市内燃机厂下岗在家，老伴早年因车祸导致残疾，下面还有两个孩子在上学，日子过得紧巴巴的。“我一个月才有300多元的收入，吃穿都费劲，老伴和孩子都没医保，哪敢得病啊！参加医保、商业保险？哪有钱啊！”孙发启说，这回让他感到最高兴的是，市里规定，低保户应由个人缴纳的资金，由区民政部门通过医疗救助的形式予以资助。
在建峰院内，类似孙发启的情况并不少见。据学军路社区居委会主任孙瑞平介绍，这个有20多年历史的小区内，居住着180户居民，其中身体残疾的、孩子有病的、双下岗的低保户将近30家。
按照规定，参加合作医疗的家庭成员可以共用个人账户内基金。个人账户基金年内未用完的可以结转下年使用，但不抵顶下年个人筹资部分。个人单独户头的参合人员，如在参合运行周期内去世，个人账户基金转入合作医疗统筹基金，他人不得转用或继承。
而参合人员在社区卫生服务中心、乡镇卫生院、一级医院住院，将从300元开始补偿，补偿率为45%；在市内二级医院、三级医院住院，起付线分别为1000元和2000元，补偿比率为35%和25%；每人每年补偿总额累计不超过15000元。
尽管这个标准看上去并不特别高，但记者采访到的所有人都没有表示反对。“别小看这30元，也别看每年最多报1万5，管了大用了———我们平时花一块钱都得算计。”孙发启说。
也许正是这一原因，邯郸“新城合”才在当地引起强烈的反响。
“我根本不考虑参合率的问题，绝对达到90%以上。”复兴区卫生局局长王超英显得信心十足：“最要紧的是把事情办好，让参合群众真正得到实惠。”
事实正是如此：在光华苑社区，下午4时30分开始正式接受报名，半个小时内，就有19位居民缴纳了款项。
3、用于“新城合”的所有资金，将处于严密监管之下
“我知道，很多人都在担心，新城合的资金会不会被挪用。”复兴区卫生局长王超英十分坦率：“我可以说，参加者请放心，你们的钱谁也没法乱花一分。”
与王超英的话几乎一字不差，邯郸市财政局长李少波表示，用于“新城合”的所有资金，将处于严密的监管之下。
按照规定，参加合作医疗人员个人缴费由居(村)委会统一收取，经乡镇、街道合作医疗机构汇总后上交区合管中心并存入合作医疗基金专户。区合管中心根据当年实际参合人数，申请区财政补助资金，区财政补助资金在七个工作日内拨付到位后由区卫生局、财政局申请市财政补助资金，市财政补助资金要在十四个工作日内直接划拨到区合作医疗基金专用账户。
李少波称，合作医疗基金将严格遵守钱账分离、封闭运行的机制，财政部门管钱不管账，合管中心管账不管钱，合作医疗基金由区卫生部门结合财政部门在国有商业银行设立基金专户，严禁挤占挪用。
李水富介绍，参合人员在定点社区卫生服务中心(站)和村卫生室就诊的就地直接报销门诊费用，由定点社区卫生服务中心(站)和村卫生室定期到区合管中心审核并办理转款手续。
在区属定点医疗机构住院的实行出院即报。区外住院的病人出院后凭合作医疗证、本人身份证(本人无身份证的凭户主身份证)、出院诊断证明、住院医药费发票、住院费用清单等资料到区合管中心审核，并开具支付凭证，由就诊病人直接到代理银行领取补助资金，合管中心定期报财政部门审核。
“这样的报销机制就意味着，除了参合人员，任何参与新城合资金的管理、办事、监督人员，都是见不到现钱的。”王超英说。
王超英是在复兴区卫生局新揭牌的城镇合作医疗管理中心———邯郸市第一家正式启用的“新城合”管理机构机房内说这句话的。当时，机房内，两台服务器发出轻微的嗡嗡声，与全区定点医院联网的管理系统正在运行。
4、“管好定点医院，是我们的重中之重”
早在今年初，邯郸一些有心人就发现，在邯郸市委和市政府公布的《2007年度关注民生工作实施意见》中，要突出抓好9个方面22件实事，第一件就是健全农村及城镇新型合作医疗网络，全市实现新型农村合作医疗全覆盖，完成涉县和市内三区新型城镇合作医疗制度试点任务。
而在要实行“新城合”的消息于春节前被当地媒体无意中“泄漏”之后，一些平时不大愿意花钱看病的困难群众，开始走进医院，而且十分细心地保存了收据。
“年后，我们的门诊量比以前有了很大增加。”邯郸市第五医院院长鹿志敏说。
然而，乱检查，乱用药，仍然令一些市民担忧。“谁知道他们会不会乱开药呢？”一位不愿意透露姓名的市民说。
“管好定点医院，是我们的重中之重。”李水富的回答相当简单。
李水富说，邯郸的“新城合”参照执行《河北省新型农村合作医疗基本药物目录(试行)》，目录药品使用率要达到70%以上，辅助检查阳性率要达到80%以上，做到合理用药，合理检查。市卫生局对定点医疗机构实行动态管理，定点医疗机构要严格执行国家价格政策，公开药品价格和各种医疗收费标准，严禁多收费，乱收费。凡经市、区卫生局考核不合格的医疗机构，取消其定点资格。
而在第一个出台区级新城合实施细则的复兴区，这个规定更加直接：一经发现，立刻取消定点资格。
李水富认为，新城合资金的使用方式也将对医院产生极大的约束。每家定点医院都将设立新城合报销窗口，参合人员应报销的部分在出院时就能拿到手，资金由定点医疗机构先行垫付。定点医疗机构定期向区合管中心申请，由区合管中心审核后，交区财政部门复核后开具支付凭证，代理银行将资金直接拨付至定点医疗机构账户———而一旦定点医院出现乱检查、乱用药的行为，所发生的费用一概不予补偿，由医院自己承担。
“我想，没有医院敢乱用药。”李水富颇具信心地说。
□本报记者 徐国栋 艾秀廷 本报通讯员 杨献忠 [发自邯郸]
记者观察
邯郸模式能否复制
刚刚结束的十届全国人大五次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出“要启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，政府对困难群众给予必要的资助。”
邯郸刚刚开始实行的“新城合”，正是其中一种探索。
然而问题在于，在缺乏国家层面的制度指导的情况下，邯郸“新城合”模式，究竟是仅仅适合邯郸的当地情况，还是能够在全省、全国广泛“复制”、推广，从而成为一个标杆？
是否能够复制，首先，也是最重要的，是看制度设计是否合理。
邯郸市的制度设计重，城镇合作医疗实行个人缴费、政府补助、社会各界及企(事)业单位捐助的筹资机制。合作医疗基金按照“区级统筹、专款专用、专户储存、以收定支、收支平衡、保障适度、略有节余”的原则运行和管理。而“新城合”所覆盖的人群，则包括了被排除在城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、公务员和事业单位人员公费医疗三个部分之外的所有城市居民。从筹资标准、补偿办法、资金管理、医院及药品管理等项目上看，也没有重大缺陷。应当说，这种制度是基本上合理的。
二看居民是否能够承受。
按照邯郸市“新城合”的规定，这并不是问题———邯郸市参加城镇合作医疗的人员每人每年筹集资金总额为80元，其中个人缴纳30元，对于大多数城市居民而言，这并不是一个很难承受的数字，而低保户的资金，将由财政负担。
再看财政的承受能力———这是邯郸模式究竟是否能够存在下去，是否真正具有可复制性的关键所在。
应当承认，从邯郸的情况看，在缺乏国家指导的情况下，这一制度实际上是在“新农合”的基础上进行的，无论是资金的筹集、补贴方式，对定点医院、药品目录的管理方式，还是参合人员的补偿标准、补偿方式，都有着浓厚的“新农合”的影子。
但问题在于，正在推广中的农村合作医疗，是有国家财政投入支持的———每个农民每年出10元，中央财政出20元，省、市、县财政各出8元、6元和6元。最近，来自卫生部的消息称，到2010年，中国农村将普遍实行新型农村合作医疗制度，覆盖约7亿人。为此，国家每年将补助资金达300亿元。
但邯郸的“新城合”不同。由于没有中央和省级财政的支持，所有配套资金都要市、区政府自掏腰包———参合居民每人每年缴纳30元，区政府、市政府财政分别配套25元。此外，财政还将负担市内24000名低保户应由个人缴纳的资金，这批资金将通过区民政部门以医疗救助的形式予以资助。
按照当地卫生部门的初步测算，当市内三区居民参合率达到100%的时候，市财政每年需要配套资金1114万元，三区财政共配套1114万元。而当参合率达到90%以上时，合作医疗基金将能够实现自足、并稍有结余，“新城合”将能够顺利延续下去。
邯郸财政是否能够承担这样的压力？答案很明显———能。
据邯郸市卫生局的有关负责人称，在实施制度之前，市有关领导甚至询问：如果参合率过低，或者由于支出过高造成透支，会出现多大的资金缺口？
事实上，邯郸市财政局负责人称，早在今年初，相关配套资金已经安排妥当，只要居民缴纳的金额、各区配套资金到位，市财政随时能够拨付。运行的第一年，如果出现透支，财政将负责“兜底”。
邯郸市的经济实力、财政收入，即使在河北省内也并非处于领先位置，而2006年开始试行“新城合”的青县，财政状况在全省各县市中，也只是处于中游水平。而早在2005年就已经开始试行“新城合”的迁安，由于财政实力雄厚，居民收入较高，无论在筹资标准、配套资金上，还是在补偿比例上，都高于邯郸和青县。
邯郸市、青县能够承担，其他地区也应该能够承担。
自然，无论从哪个角度，邯郸的“新城合”都是一个新事物，目前还处于“摸着石头过河”的阶段，但它的基本理念、基本框架应该能够在全省、乃至全国范围内复制、推广，甚至可以为未来“覆盖城乡”的医保体制的探索实践提供样本。
文/本报记者 徐国栋 艾秀廷
快评
"新城合"是社会公平的体现
尽管邯郸新实行的制度叫做“城镇医疗合作制度”，其他省份的一些试点叫做“社区合作医疗”等等名称，但大多数人都迅速认可了“新城合”这一称呼。
乍看上去，这是因为它与“新农合”非常相近。
而深层的原因，是蕴藏在“新城合”背后的社会公平精神。
邯郸市建立这项制度的初衷，是着眼于解决未被新农合与城镇职工基本医疗保险所覆盖的城镇居民、城区农民及其他人员的医疗保障问题，实现全覆盖无遗漏。
我国现行社会医疗保险体系，包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、公务员和事业单位人员公费医疗三个部分。城镇居民中的下岗职工、无业居民、学生、幼儿这部分人群，处于“三不管”的真空地带。而恰恰是这些困难人群，需要更有效的健康医疗保障。
邯郸“新城合”模式的意义正在于此：首先必须做到广泛覆盖，让所有公民享受到最基本的医疗保障，绝不能覆盖一部分公民而遗漏另一部分公民，这才是真正公平。
目前，社会各界对医改的争论很多，种种观点不一而足。然而，在政府应该增加医疗卫生支出上几乎没有反对的声音。数据显示，1978年至2003年，中国居民个人现金卫生支出占卫生筹资总额比重由20%上升到56%。而政府投入的比例仅为16%强。中国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%。正因为如此，许多人认为，财政投入不足是造成我国看病贵、看病难的重要原因之一。
和谐社会的基本内容之一，就是社会的公平、公正和正义。
让人民享受改革发展的成果，解决民生问题，是立党为公、执政为民的体现，建立城镇合作医疗制度，既是广大未参保居民的强烈愿望，也是保障群众健康、促进社会和谐的一件大事，更是每一级政府义不容辞的责任。
□吴丛元 徐国栋
链接
全国新城合试验情况
地区安徽金寨云南官渡山东东营浙江奉化实施时间2006年11月2006年9月2006年2007年覆盖范围
除已参加职工医
疗保险的人员外，
其他城镇居民均
可自愿参加社区居民
具有常住城镇户口，
未纳入城镇职工基本
医疗保险和新型农村
合作医疗的居民
本地户籍未参加新
型农村合作医疗和
城镇职工基本医疗
保险的城镇居民资金来源
居民每年缴纳30元，
财政每年补贴20元
区政府为每人投入
20元，乡镇(街道)、
社区为每人投入30
元，个人缴纳100元
每年每人缴费不低于
20元；财政每年列支
300万元；从留成福利
彩票中提取100万元
每人每年缴费30元，
各级财政补助60元补偿标准
可以享受20%至60%的补
偿。住院医药费用起付
线为300元，每人每年
最高补偿额为1.8万元。
25%到40%，每人
每年报销封顶线
为3000元。
对参合城镇居民年
医药费超过3万元以
上部分的大额医药
费进行救助。
门诊报销每人每年最高
200元，住院每人每年累
计报销最高限额2万元，
报销范围和报销比例参
照新农合执行。
