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暨南大学法学院副教授、法学博士专论
法律视线
拟定中的供电合同关于“停电须提前通知”、“突然断电造成损失供电人要赔偿”等规定，其实直接来自《电力法》、《合同法》等相关条款。如果误以为用电人的权利可以通过合同得到保障，显然是过分夸大了合同的作用，而忽视了法律的威力。
由国家电监会统一制定的《居民供电合同（示范文本）》（以下简称《示范文本》）自3月9日起向公众征求意见。首先吸引媒体关注的是“突然断电造成损失供电人要赔偿”等给“电老虎”设定义务的条款，这当中或许暗含着对这个《示范文本》乃至已有和将有的所有公有公共服务合同的一些善意的误读。
合同的性质定位是关键问题。《示范文本》主要条款均来自《合同法》。尽管《合同法》将供水、供电、供气、供热等公有公共服务合同纳入其调整范围，却无法回避此类合同中主体双方事实上的不平等。上述服务由于具有天然的垄断性，在我国一直由国企经营。计划经济时代的政企不分，又使得上述企业长期具有比其他类国企更多的优越权。虽然《示范文本》的开头例行公事般地写下“经双方协商一致”，事实上用电人是不可能在选择供电人、电价等核心内容上与供电人进行“协商”的，所谓“一致”也不过是用电人近乎无条件地同意供电人所提供的格式合同而已——除非有人选择不用电。
由此可见，具有垄断性的公有公共服务合同，作为合同当事人一方的服务对象，对作为另一方当事人的服务提供者具有不可选择的依赖性，这就决定了此类“合同”从本质上不可能具有一般民事合同所应有的平等性。正因为如此，公有公共服务行业的行为规范和权利义务，必须首先通过能够体现广泛民意的强制性法典来规定。提供普遍服务是公有公用企业的法定义务，其服务范围、服务方式和服务价格均由法律、法规和政府的规范性文件规定，企业自身并无选择权（服务对象更不可能有）。因此，此类合同所能起到的作用，基本上是陈述服务对象的基本情况和（以付款为核心的）义务。至于《示范文本》中引起媒体普遍关注的“停电须提前通知”、“突然断电造成损失供电人要赔偿”等规定，其实直接来自《电力法》、《电力供应和使用条例》以及《合同法》的相关条款。如果误以为用电人的权利可以通过合同而得到保障，显然是过分夸大了合同的作用，而忽视了法律的威力。即使是从长远来看（例如民营资本的介入已引发新的法律问题），不断完善相关法律法规，仍然是规范公有公共服务业，监督企业提供公平服务，维护公众权利的主要的和最有效的手段。
另一个值得关注的问题是征求意见的程序问题。《示范文本》由电监会提供，从行业管理以及专业性来讲是合理的。但征求意见的程序则大可值得商榷。根据电监会官方网站的报道，电监会供电监管部向行政机关和电力公司征求意见的时间超过一个月，向公众征求意见的时间仅为10天。同为合同当事人，电力公司（供电人）和公众（用电人）所享受的“待遇”是有差别的——这还不包括电力公司与电监会同姓“公”的“亲戚关系”所造成的差别。此外，公众意见能够在多大程度上发挥作用，还是一个更大的未知数。这可以说是公有公共服务合同的不平等性在起草程序上的体现。而这种程序上的不平等，根本上还是由实体上的不平等（主体双方不平等）决定的。认清公有公共服务合同的性质，是理解其可能发挥的作用和意义的关键。
综上所述，要想让具有垄断性的公有公共企业提供更好、更公平的服务，让服务对象的权利得到更充分的保护，请把注意力首先放在相关法律法规的制定和完善上。至于相关的服务合同，它们除了体现法律的规定和精神外，只能完成一些必要的陈述功能和对服务对象义务的规定，而不可能创造出新的服务方式，更不会给公众带来惊喜——这是此类合同的性质所决定的。
