秦天宝 曾东
编者按:“科特迪瓦毒垃圾”事件刚过不久，英国“洋垃圾”事件再一次将危险废物越境转移问题纳入人们的视野。
据披露，从1997年至今，英国运往中国的垃圾数量呈狂涨趋势。近年来，我国遭遇的“洋垃圾”越境转移问题日益突出，谁来为我国严重的环境污染和破坏、巨大的健康损害和财产损失埋单，谁又该以何种形式为这些损害负责呢？本版特约请武汉大学环境法研究所法学专家对这一事件进行分析。
为了控制世界范围内日益增长的危险废物越境转移引发的环境问题，联合国环境规划署于1989年主持通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，简称《巴塞尔公约》。《巴塞尔公约》是严格管制危险废物越境转移的第一个也是最重要的全球性环境条约。不过，由于公约本身并没有规定危险废物越境转移及其处置所致损害的责任和赔偿问题，公约关于危险废物越境转移的努力并无相应的法律制裁力予以保障，其法律规定看起来更像是一种政治宣示。从这个意义上看，《巴塞尔公约》可以说就是一只没有牙齿的老虎。
为了改变这一现象，《巴塞尔公约》根据其第12条“关于责任问题的协商”的授权，开始就责任和赔偿议定书开展协商和谈判。《巴塞尔责任与赔偿议定书》的草案历经3年多的协商，经过多次的反复，终于在1999年第五次缔约国大会中提出并获得大会的批准。《巴塞尔责任与赔偿议定书》的通过，具有非常重要的意义。尽管此议定书迄今尚未生效，但正如时任联合国环境规划署执行主任托尔巴博士所言，此议定书为有史以来第一项针对危险废物和其他废物越境转移及其处置所造成损害责任和赔偿问题予以明文规范的国际约定，也是国际间对危险废物和其他废物越境转移及其处置之管理上的一大进展。
议定书为《巴塞尔公约》配上利齿
《巴塞尔责任与赔偿议定书》的目标是建立一套综合赔偿制度，迅速充分赔偿因危险废物和其他废物越境转移及其处置，包括此类废物的非法运输所造成的损害。此议定书最终给“损害”下的定义是，包括生命丧失或人身伤害、财产丧失或损坏、以任何方式使用环境而获得的经济利益之收入(包括资金和所涉费用)，因环境遭到破坏而告丧失、恢复被破坏的环境采取的措施所涉费用、采行预防措施所涉费用等。
《巴塞尔责任与赔偿议定书》基本是以损害发生时间为标准来确定其适用范围的。原则上，它适用于从出口国国家管辖范围内某一地区把废物装上运输工具为始的，包括非法运输在内的危险废物和其他废物越境转移及其处置过程中发生的事件所造成的损害。
议定书首先确定了出口国的严格赔偿责任。议定书规定，就危险废物越境转移发出通知者应对损害负赔偿责任，直至处置者接管有关危险废物或其他废物时为止。如出口国未发出任何通知，则出口者便应对损害负赔偿责任，直至处置者接管有关危险废物或其他废物时为止。同时，议定书还确定了过失赔偿责任制度。任何人因其未能遵行《巴塞尔公约》规定或有意、疏忽或轻率的不当行为或不作为造成损害者，都应负赔偿责任。
议定书还规定了赔偿金的限额。因越境转移危险废物所造成损害的团体(包括通知国/人与输出国/人)对每一次事件承担赔偿责任的赔偿金限额具体为:其废物在5吨以内者最低100万个计账单位；其废物在25吨以内者，最低200万个计账单位；其废物在50吨以内者，最低400万个计账单位；其废物在1000吨以内者，最低600万个计账单位；超过1万吨者，最低1000万个计账单位。除此之外，如发生任何意外事故，每吨的废物须额外支付1000个计账单位的费用，最高不超过3000万个计账单位。在处置废物的责任保证金方面，最少为200万个计账单位，但这一数字将依据废物的质与量、特性、运送时对环境的风险等因素定期加以衡量增减。不过，议定书规定，根据议定书提出之索赔要求，必须自事件发生之日起10年内提出，否则不应予以受理。
事件各方主体法律责任分析
根据《巴塞尔责任与赔偿议定书》的规定，此议定书将自第20个缔约国批准后之90日内生效。截至目前，议定书尚未生效。因此，我们还无法依据议定书的规定来判定此事件中主要主体的法律责任。但是，这并不妨碍在我们假设公约修正案和议定书都已经生效的情况下来对其中的法律责任进行理论分析。
如公约修正案和议定书都已生效，由于英国与中国皆为《巴塞尔公约》的缔约国，两国应接受《巴塞尔公约》的约束。就出口国英国而言，根据公约的修正案，英国应在1997年12月31日前淘汰并在当天禁止所有旨在资源回收、再循环、直接再利用或其他用途的危险废物的越境转移。因此，无论出口公司是否得到了中国官方的同意，其行为都已经明显违反《巴塞尔公约》。
依据议定书第三条第1款、第3(a)款及第五条、第七条第1与2款的规定，可认定英国为应负责者。根据议定书对赔偿金的规定，如此批垃圾物的总重量超过50吨而没有超过1000吨，依据议定书附件B第2(a)款第(iv)项的规定“对超过50吨，但不超过1000吨(含1000吨)的货运，不低于400万个记账单位”。以1个记账单位约合1.38美元来计算，英国垃圾公司至少需支付552万美元。如将有害废弃物的转移及其处置和再循环以及废物的性质、数量和危险特性可能对环境造成的危害等因素纳入赔偿金的考虑，最后赔偿数额将远远超过552万美元。如果中国还要对垃圾进行掩埋作业，英国公司方面则需另行支付污染清理与复原费用。
就作为进口国的中国而言，也要承担一定的责任。依据议定书第五条与第九条的规定，任何因我国未能遵守《巴塞尔公约》的有关规定，或因其有意、疏忽或轻率的不当行为而造成或促成损害者，应对此种损害负赔偿责任；或因其自身过错而造成或促成此种损害，则可减少或取消赔偿。因此，如果在“洋垃圾”事件中，我国相关部门在审批、检疫和过关检查中存在过失，亦需要承担相应的责任。但如果经过事后调查，英国公司需要承担过失责任时，我国依然可以依据第八条第1款提出追索求偿要求。
“洋垃圾”能大行其道，其根本原因还在于发展中国家有“市场”。巨额利润吸引着人们蜂拥而上，那些为了赚取高额利润而置环境于不顾的进口商也应当承担一定的法律责任。我国对境外固体废物的进口采取严格管制，根据《固体废物污染环境防治法》的规定，禁止我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置；禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物，而对于可以用作原料的固体废物实行限制进口，其进口需要获得国家环保总局和国家商务部审批，并且要接受国家检疫检验部门的检验并经过海关，才能入境。对那些违反《固体废物污染环境防治法》的规定以用作原料为名进口“洋垃圾”的进口商，根据法律可由海关责令退运“洋垃圾”，并可以并处10万元以上100万元以下的罚款。此外，若进口商的行为触犯我国《刑法》构成犯罪，还应当承担刑事责任，主要是《刑法》第一百五十二条第2款规定的走私废物罪和第三百三十九条规定的擅自进口固体废物罪。
防范“洋垃圾”应警钟长鸣
英国“洋垃圾”事件应当再次引起我国对“洋垃圾”进口的高度关注与重视，防范“洋垃圾”应警钟长鸣。我们要严格控制发达国家通过危险废物的越境转移向我国转嫁环境风险，主要需要从以下几个方面加强防范:
首先，由于公约的修正案和议定书尚未生效，我国应当致力与其他国家签署双边协议。《巴塞尔公约》的议定书也同意双边协议可排除适用议定书规定，只要双边协议即可对受损害者提供符合议定书的有力保护。因此，议定书关于相关责任与赔偿的规定，应成为我国未来与他国签署双边协议的参考范本。
其次，要加强环境管理，严格执法。我们应当提高执法人员的环境保护意识，建立完善的监督体系，严格执法，对符合《国家危险废物名录》的境外垃圾坚决拒绝进境处置和过境转移。
再次，应提高危险废物的处置费用。我国若提高环境标准和危险废物的处置费用，能有效地防范发达国家对我国转移生活垃圾。
最后，应当积极推行清洁生产。我们既要防范他国对我国进行危险废物越境转移，又要履行《巴塞尔公约》缔约国之间的义务，推行清洁生产，使生产过程中产生的废物减量化、资源化、无害化。对那些我国尚不具备环境无害化处置条件的危险废物，需按照《巴塞尔公约》的规定严格控制，履行申请和批准程序后方能越境转移。
