-顾列铭
2006年8月25日，国家统计局在结束全国1%人口抽样调查后发布的数据称，2005年末我国总人口为13 0756万人。其中65岁以上(含65岁)的老龄人口首次超过1亿，达到10045万人，占总人口的7.69%。
而按国际标准，2000年我国已进入老龄化社会。全国老龄办预测研究报告显示，到2037年，60岁以上的老 年人口数将超过4亿，那时的中国，4人中就有1个是老年人。在奔涌而至且难以逆转的“银发浪潮”中，能否让自己和家人 都能安享基本体面的老年生活，已成为社会上下关注的焦点。而时至今日，“养儿防老”的传统养老模式已难解国人养老之难 ，国家正着力推行的养老金统筹制度才是可靠的养老手段。
但谁曾想，养老金却正在被大肆侵吞和非法挪用！这些百姓的“养命钱”通过委托贷款进入房地产，也通过各种渠道 辗转进入股市，委托证券公司做国债回购、协议委托理财……上海社保串案撕开了公共资金管理和运用“黑匣子”的一角。
养命钱遭黑手
2006年8月11日，上海市社保局局长祝均一涉及违规操作社保基金被免去局长职务。
8月14日，上海电气(集团)总公司董事长、党委书记、上海电气股份有限公司首席执行官、董事长兼执行董事王 成明被“双规”。这是继上海电气集团副总韩国章被“双规”之后，上海电气又一位高管落马。
紧接着，福禧投资控股董事长张荣坤夫妇被司法机关带走调查。
以上海社保局局长祝均一首先被双规起始的这起连环案件，其资金流转的核心却是一家民营企业—福禧投资。
“神秘富豪”张荣坤的“第一桶金”到底是从哪里来的？从福禧投资神秘崛起以来，这种质疑的声音就没有停止过— 成立于2002年2月，此前没有任何经营记录的福禧投资，竟然以32.07亿元的“大手笔”收购上海路桥发展公司99 .35%的股权，获得沪杭高速上海段30年的收费经营权。
此后在短短的4年零4个月的时间里，福禧投资从10亿元注册资本，创造了总资产达136.22亿元、净资产高 达53.13亿元的财富增值神话。
在此背后，上海市社保局下属的企业年金中心一共向福禧投资拆借36.5亿，4年间后者只归还了2亿。至今福禧 投资尚欠年金中心34.5亿元。
“上海社保基金违规案”令国人震惊，不仅仅是因为30多亿元违规拆借数额巨大，更是因为上海市一直是全国社保 系统的好榜样，更是其他各种类型公共基金的“老大哥”。上海社保大案一出，人们自然会联想，还有多少公共基金处于危险 之中？
据劳动保障部统计，截至2005年底，中国各项社会保障基金的规模已经达到18435亿元人民币，超过当年国 内生产总值的10%。其中企业年金的规模约为680亿元。
2006年9月26日，新华社援引北京的一些社会保障专家警告说，中国迅速膨胀的社会保障基金，在监管运营方 面正在面临越来越大的挑战。
上海社保基金案只是社保“乱相”的一例，据统计，目前掌握在地方政府手上的社保基金高达1万亿元。而且，完全 不顾中央约束，私自挪用社保基金的现象并不少见。
实际上，2004年《企业年金基金管理试行办法》出台之前，地方社保资金就已经“突破”了规定的投资范围。该 《办法》第一次允许企业年金基金除银行存款、国债以外可投资“其他具有良好流动性的金融产品”，包括短期债券回购、信 用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。
但早在2003年，上海企业年金中心便大举进入股市，当年底，就现身于28家上市公司的前十大股东。持股总量 为6532万股，市值更是高达6.77亿元。2004年和2005年的持股市值分别为3.15亿和2.06亿元。
不仅仅是违规投资，据国务院发展研究中心的一份调研材料说，在很多地方，政府修路、建学校，甚至发工资缺钱时 ，都“首先想到挪用社保资金”。
见诸报端的亦不在少数，如河南省濮阳市劳动保障局，以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价，换取6辆轿 车使用权；四川省眉山市青神县政府，挤占挪用社保基金1245万元；黑龙江省阿城市社保局，将918万元借给企业用做 流动资金和贷款担保等等。
据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回 收入账。“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。
养老金缺口大
养老金的缺口到底有多大？根据中国人民大学社会保障研究所的一项研究，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约 8万亿元人民币的养老金债务总额。官方称引的数字也各不一样，劳动和社会保障部前任部长郑斯林公开宣布的数字是2.5 万亿，而社保基金理事会理事长项怀诚更倾向于引用世界银行2005年5月提供的研究数据：9.15万亿。
无论是2.5万亿还是9.15万亿，中国养老金制度实施时间并不长，怎么会产生这么大的收支缺口呢？
应该说养老金的缺口是历史遗留问题，它其实是计划经济体制遗留下来的一个巨大包袱。在旧体制下，职工的养老问 题由单位和国家包办。1993年，养老保险体制开始从现收现付制向基金积累制转轨。可那时的退休职工和在职职工都没有 个人账户的积累，他们的养老金从哪里来呢？
这部分人进入国有企业等各种“单位”工作时，领取的工资比较低，他们对经济发展做出的贡献形成了国有资产的一 部分。他们的养老问题自然应由国家来负担。但是，政府一直没有找到一个合理的方式来解决这个问题，长时间内，他们的大 部分养老负担，被转移到了比他们更晚进入单位的职工头上。
1997年，我国开始实行社会统筹与个人账户相结合的新制度，各地在财务上实行混账管理，允许统筹基金、个人 账户基金相互调剂使用。这使得大量的个人账户上的资金被挪用于向现行的退休者支付养老退休金，数目高达每年1000多 亿元。
事实上，目前，仅仅在养老金支付领域，个人的空账就有6000-8000亿，为了及时支付养老金，国家每年财 政要出600-800亿。但是随着老龄化人口比例的增加，养老金资金的缺口未来势必还会放大。
为了解决历史遗留问题，中央政府成立了国家社保基金，福利彩票收入的一部分、以及海外IPO上市的国企的10 %的收益都要充入这个基金。但是这个基金的总额还不到300亿美元，只能解决一部分问题。
仅仅要解决这个历史遗留问题，已经非常困难。政府尝试通过国有股减持以充实社保基金，但由于减持方案不力，对 原有股市交易形成剧烈冲击，被迫终止。到目前为止，养老金的巨额缺口依然是个悬而未决的问题。
保住养命钱
早在上世纪“投资热”的潮流下，养老金被地方挪用的现象就有很多，当时地方发生了各种各样的挪用“养老金”进 行投资的情况，且数额巨大。
正是从这个意义上看，“上海祝均一案”绝非个案，它暴露了我国公共基金监管的体制性漏洞。为什么公共基金屡屡 被地方政府作为“准政府资金”挪用？为什么公共基金屡屡成为帮助某些人一夜暴富的工具？在各地的投资过热中，有多少项 目背后有公共基金“撑腰”？回答并解决这些问题，才能让公共基金成为真正的“公共”基金，才能让亿万百姓成为这笔财富 的真正受益人。
“祝均一案”的根源在于社会保障基金的“资产不独立、钱权表面分离、实际不分离”的制度安排。社保基金管理不 仅法律不健全，而且道德风险隔离墙形同虚设，掌权者可以长驱直入。
现在，针对社保基金征缴、支付、管理和发放情况，劳动和社会保障部将联合审计署在全国开展专项检查。那么应该 重点清查哪些内容，哪些环节？
笔者认为，不能只检查账面上的统计数字，应该重点检查社保基金的运行状态，包括账上有多少钱，是怎么使用的， 增值率是多少，等等。
而从根子上看，首先，法律存在空白。目前我国社会保障制度执行的是国务院颁布的行政法规，以及劳动和社会保障 部、财政部联合颁布的部门规章，比如：《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金投资管理暂行办 法》等等。我国仅仅在行政法规与部门规章的层面对社会保障制度做出了规范，还没有上升到由全国人大立法的高度。
其次，管理制度不健全，有漏洞。不仅上海，全国各地多多少少都存在这种情况，社保基金被挪用的情况时有发生。 客观评价，在全国社保体系中，上海市走在前面，不仅相关规定比较完善，在劳动社会保障方面，执法环境也是最好的。“祝 均一案”反映出，在我国行政执法上，有些时候，人的作用更大，“人治”大于“法治”。
第三，法律意识淡薄。社保基金的管理人员，甚至主管领导，没有对社会保险的基本法律意识，没有认识到这笔钱对 于广大劳动者的真正涵义。国家税收没有人敢动，而一些地方领导人却自由支配、挪用社保基金，这也说明，现行法规对社保 基金的法律责任义务交待的还不够清楚。
同时，目前一些社保事件的发生也是因为制度设计上出现了大的漏洞，就是把市场化投资的权利和钱给了政府部门， 事实上，应该交给金融机构去投资运用，政府部门代办和监督。在社保基金和企业年金的投资面前，所有政府部门都应该“住 手”。
为此，国家正在考虑将企业年金纳入中央监管。9月24日，劳动和社会保障部基金监督司司长陈良，在首届中国社 会保障论坛上表示，社保机构将完全退出年金运营。劳动和社会保障部正在按照2004年出台的有关办法，积极稳妥地推进 和指导地方社保机构，从现有的企业年金运营中退出来，推动存量企业年金向市场化管理转型。
这增强了企业年金由金融机构运作的透明度和可控度，而社保基金的运作也应如此。 -
