一、事件概述
1、案情简介
7月初，郑州市交通规费征稽处向社会公布的17个欠费大户名单中，某公司一辆载重为15吨的自卸货车的欠费令人吃惊：该车从2002年3月1日欠费，截至今年6月30日，共计欠费78.1915万元，其中滞纳金40万元。而在7月23日，郑州市交通规费征稽处稽查人员根据举报，查获一辆欠缴养路费的吊车。后经调查，该车原属河南省地矿局工程队，2003年2月1日，该车被转卖。稽查人员根据征稽标准计算，这辆吊车从2003年2月1日至被查扣之日，应缴纳养路费本金59040元、滞纳金389894元、罚款177120元，还应当交客货附加费本金22960元、滞纳金75813元以及运管费本金7872元、滞纳金25993元、罚款1000元，共计约76万元。除去本金和罚款，这辆车的滞纳金达到了49万元。一举打破了之前40万元滞纳金的纪录，创下又一“天价”。面对天价罚单，车主张伟颇为不满，“才花了8万多元买来的二手车，这一下子要交70多万元，滞纳金就49万元，把车卖了也不够。”据悉，张伟已准备就此提请行政复议。（详见《河南商报》报道《郑州交管开49万养路费罚单年利率是银行507倍》）
2、征收方的理由和依据
那么，天价滞纳金究竟是否合法合理呢？郑州市交通规费征稽处认为，该处执行的收费标准是严格按照国家有关部委的文件和河南省政府的规定制定的。首先，1992年1月1日起实施的原国家计委、交通部、财政部和国家物价局联合制定的《公路养路费征收管理规定》中明确规定：“对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额的1％的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个月以上的，并处应缴养路费额度30％~50％罚款；连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以应缴养路费额50％~100％的罚款”；此外，“对无牌照行驶和报停后偷驶的车辆，一律追缴全额养路费和每逾一日收取应缴费额1％的滞纳金，并处以不超过应缴费额两倍的罚款”。其次，1994年6月6日河南省人民政府依照《公路养路费征收管理规定》制定的《河南省公路养路费征收管理办法》中也有相应的规定。因此，通过高额滞纳金对欠费车主进行惩罚并无不当。
笔者认为这种观点值得商榷，因为行政立法、执法中最重要的原则是行政合法性和行政合理性原则，而征收天价滞纳金无论是在合法性依据方面还是在合理性依据方面都有所欠缺。同时，这起事件反映出了我省相关法规存在一定的缺陷和滞后性，值得引起重视。
二、征收天价滞纳金的行政合法性分析
1、征收天价滞纳金与修订后的《公路法》有冲突之处。
行政合法性原则是指行政权力的设立、行使必须依据法律，不能与法律相抵触。郑州市交通规费征稽处声称，向车主征收天价滞纳金的依据是《公路养路费征收管理规定》，而制定《公路养路费征收管理规定》的依据则是国务院于1987年10月发布的《公路管理条例》第18条，即“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”。也就是说，《公路管理条例》乃是《公路养路费征收管理规定》的上位法。
可是1998年1月1日起实施，并于1999年和2004年两次进行修订的《公路法》，其法律位阶无疑又高于《公路管理条例》。按照上位法优于下位法的法律原则，《公路法》实施后，《公路管理条例》与《公路法》相冲突的内容自然失效。虽然《公路法》制定时仍保留有关于对车主征收养路费及对欠缴养路费车主加收滞纳金的规定，但1999年10月31日全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》已经取消了对车主征收养路费的规定。修订后的《公路法》第36条第1款规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。正如某些专家所指出的，如果严格依据法律，从1999年10月31日起，车主已无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。然而时至今日，公路管理部门还在根据早已失去合法性根据的《公路养路费征收管理规定》向车主征收养路费，并对欠缴者加收高额滞纳金，实在令人费解。
2、即使认可征收养路费的合法性，也并不意味着交通部门征收天价滞纳金的行为是合法的。
有交通部门的人士认为，1999年10月31日修改后的《公路法》第36条第1款虽然规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，但是该条同时规定“具体实施办法和步骤由国务院规定”。而2000年初，国务院同意并转发了交通部、财政部、公安部、国家计委等四部委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见》（国办发〔2000〕2号），其中明确规定：在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费等交通规费的征收工作。该《意见》正是落实《公路法》有关规定的具体体现。可见，征收养路费和滞纳金并非早已不合法，而是有法可依。
笔者不能完全赞同这种观点。我们姑且承认“现有交通规费征收的有关规定”即《公路养路费征收管理规定》依然有效，可它同样不能违反其制定依据即《公路管理条例》。而对于欠缴养路费，《公路管理条例》只在第35条规定可以由公路主管部门分别情况，“责令其补交或者返还费款并处以罚款”，并无加收滞纳金的规定。因此，《公路养路费征收管理规定》关于加收养路费滞纳金的规定与《公路管理条例》相抵触，应属无效规定。仅依据这一点，就可以说公路管理部门对车主加收天价滞纳金不合法。
更何况，滞纳金和罚款在《公路养路费征收管理规定》中是并列规定于第五章“处罚”里的两种行政处罚方法。而我国系统规范“行政处罚”方式和种类的《行政处罚法》已经于1996年10月1日起实施，其第8条关于行政处罚的种类里只有罚款，而没有逾期按日处以缴纳滞纳金的惩罚的相关规定。因此，根据下位法不得违反上位法的原则，以高额滞纳金的方式对车主进行处罚显然并不合法。
三、征收天价滞纳金的行政合理性分析
行政合理性原则是指行政机关不仅应当在法律、法规范围做出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神。
1、群众对征收滞纳金的不满主要有两个方面，首先是交通养路费的滞纳金比率应该进行合理的调整。
滞纳金每日1％的比率，看起来似乎不高，但是仔细计算和对比，结果就很令人吃惊。银行业一位人士计算认为，养路费滞纳金的日利率是1％，那么如果折合成年息，就是365％。而现在银行的活期存款年利率为0.72％，两者相比，养路费滞纳金的比率约是银行利率的507倍。从横向比较来看，其他法律法规关于滞纳金的规定多数在每日1‰至5‰之间，远远低于道路交通方面的滞纳金，从这一点上看，这个规定确实畸高。
事实上，有关立法部门对税款等滞纳金的征收比率还在不断下调之中。1986年施行的《税收征收管理暂行条例》规定的滞纳税款按日加收千分之五的滞纳金，从1993年1月1日起实施的原《税收征收管理法》将滞纳金的比率下调为每日千分之二，2001年5月1日起实施的新《税收征收管理法》再次将滞纳金的比率降为每日万分之五。税收滞纳金与养路费滞纳金具有较大的可比性。从法律等级和具体内容看，现行的《税收征收管理法》是全国人大常委会制定的法律，而且更新，它更好地反映了立法者对滞纳金性质的认识发展。但是，《公路养路费征收管理规定》只是国务院有关部委制定的部门规章，制定于市场经济体制建立初期，其中的权利义务设定显失公平。
其实，滞纳金的本质应当是补偿性的而非惩罚性的，这也正是《行政处罚法》未将其列入行政处罚的种类的根本原因。在税款滞纳金几次调低比率的情况下，养路费滞纳金仍然坚持当年的高比率不动，这显然是不合时宜的。这种高额的滞纳金实际只强调了惩戒的作用，没有考虑贯彻执行的实际困难，结果只会本末倒置，适得其反。
2、群众对征收滞纳金的不满的第二个方面，是缴费提醒方式不够人性化。
以罚代管的方式往往令群众觉得生硬。因为疏忽而欠交养路费并非个别现象。不少车主提出，收取水电费时，都在收费前有一个通知单；或者可以通过手机短信的方式提醒用户及时缴费，成本也不高。交通规费征稽部门为何不借鉴这种方式，从而促进车主按时缴费呢？显然，他们认为在高额滞纳金的重压下，养路费可以不用上门催收，车主就会乖乖按时缴纳。但如果车主确实有意外或一时疏忽，就应承受如此严厉的惩处吗？这明显是不合理的。由于有重罚这种手段，相关管理部门往往怠于履行自己的催收和告知义务。如此就把车主置于一种危险的境地，车主往往在不知不觉中，承受着来自“惰政者”的巨额处罚。
《公路养路费征收管理规定》中虽然没有相应的行政执法程序，但是相关行政机关依然不能遗漏了本身应有的通知和催告义务。天价滞纳金的产生，无疑与行政机关的没有尽到告知义务是相关的。
四、该案对改善河南法制环境的启示
在“费改税”尚未在全国层面推行、暂时仍要征收养路费的情况下，当前河南省应当采取以下的措施：
1、借鉴其他省的经验，修改完善相关省内法规。
2003年施行的《广东省公路条例》第61条规定“在国家采用依法征税筹集公路养护资金的具体办法实施前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。这是在目前情况下比较可行的地方立法方式，值得我省借鉴。同时将1994年颁布的《河南省公路养路费征收管理办法》第1条修改为“为加强公路养路费征收管理工作，发展公路交通事业，根据《中华人民共和国公路法》，结合我省实际情况，制定本办法。”因为依据上位法优于下位法的原则，该条称所依据的《中华人民共和国公路管理条例》已经部分失效，不能再作为我省相关行政法规的制定依据。
2、采取人性化、科技化的缴费提醒方式，如短信通知、电邮通知等，以达到促进从管理型政府到服务型政府，从治理到善治的转变的目的，进而实现社会稳定协调发展。
总体上看，这起“天价滞纳金”事件与去年发生在北京的“杜保良天价罚单事件”有着“异曲同工”之处，不同的是交了罚款的杜保良导致了北京“邮寄违章记录”政策的出台，从而杜绝了第二个杜保良在北京的出现。而河南车主张伟却不知道会迎来怎样的命运。希望有关部门能够本着行政合法性和行政合理性的原则，积极稳妥地解决这一难题。也希望广大车主普遍拥护的《公路法》关于“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”的法律规定能够摆脱部门利益和体制的束缚而早日得到贯彻执行。
（作者单位：河南省社科院法学所）
（文章仅供学术交流，文中包含的立场、观点纯属作者个人所持，不代表人民网立场）
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