规章制定过程全程上网公开，市民可随时查阅
电子卷宗有助避免权力寻租
美国专家建议，政府可奖励积极参与立法的市民
本报讯(记者／陈洁娜实习生／仇梅英通讯员／邱创泓李毅龙晓林)从明年1月1日起，广州所有的政府规章在制定过程中都要求公众参与。昨今两天，关于广州规章制定公众参与研讨会在广州举行，来自美国耶鲁大学中国法律中心的专家、学者以及国内多家高校的行政法专家应邀参加。研讨会上，针对公众意见的公开程度有多开放？立法机构如何平衡不同利益群体的矛盾冲突等问题引发热烈讨论。
避免规章成强势群体的意志表达
作为全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章，《广州市规章制定公众参与办法》(以下简称《办法》)创造了开放式听取意见的新形式，并建立了公众意见及时反馈制度。作为公众参与立法的试点项目，《广州市商品交易市场管理规定》在制定过程中，市法制办邀请了市场开办者、经营者、消费者以及专家学者等召开论证会，广泛听取了该规定所涉及的利益群体不同的声音。
这一形式以后将在政府规章的制定中加以推广。对此，广东商学院法学院副院长邓世豹教授提出：“对不同利益群体产生的矛盾，法制机构有什么机制和方法来进行平衡，以避免规章成为某一强势利益群体的意志表达？”
市法制办法规处处长张国强表示，如何平衡公众各方的意见，最终还是由政府的立法机构来决定，任何意见都可以作为政府民主决策时的参考依据，“但是法制机构对这些意见必须公平对待”。与会的美国专家耐尔·艾斯纳介绍，在美国一般由联邦政府的预算管理委员会对各方利益进行协调，并对整个立法过程进行监督。
公众上网提的意见都会及时公布
以往行政立法在草案正式通过后，立法档案材料常常散落在经办人手里，没有作系统的保留，立法档案制度不明确。《办法》创设了电子卷宗的概念，对规章制定的过程全部上网向公众公开，以供随时查阅。
据介绍，法制办将在其官方网站上新设一个电子卷宗栏目，点击就可以浏览政府每一件规章实时更新的立法卷宗材料。法制办将在电子卷宗栏目中公示各阶段的公告、草案文本、立法背景材料、公众意见和部门意见等材料。
在预公开和草案征求意见的两个阶段，公众在网络上提出的意见都会及时得到公布，其他公众在提意见时也可以浏览到这些意见。其他方式的公众意见，如来信、来电、会议意见等，也会分类完整地公布在法制办的网站上，供公众浏览。
公众在提出意见后，规章制定部门会把意见的采纳情况以及不采纳理由等公布在网站上，让公众查阅。对于大量的草案征求意见，法制办也将于草案正式通过后，通过网站或召开新闻发布会的形式综述出来，供公众查阅。
有专家指出，电子卷宗制度是政府立法政务信息的主动公开，是增进立法民主性科学性的新举措，能有效地避免由于政府和公众之间的信息不对称所带来的“权力寻租”行为。
多种途径方便公众参与
记者还了解到，《办法》实施后，公众参与立法的途径将大为增加，可通过官方网站、报纸等途径了解立法背景和框架，有关部门还将在重点场所投放文本，供不习惯上网的公众了解规章制定情况。此外，还创造了座谈会和公众论证会等方式，让更多的人参与立法。
但是不少与会者提出，尽管参与途径增加了，但许多公众都会感觉没有过多时间、精力参与评论，因此在考虑公众参与方式的设置上，应尽量提供便利的途径，让更多的公众知晓并参与。
据此，美方专家耐尔·艾斯纳介绍，为激发公众参与立法的热情，美国立法机构在网上设置列表，让参与法规制定的公众进行登记。一旦有新的规章制定计划，或者针对某一规章有新的意见以及评论，有关部门将根据列表向登记在册的公众发送信件，以便让其了解最新的情况。此外，美国的法制机构还在网上开设聊天室，提供一个公众交流的平台。美国专家建议，政府可以对积极参与公众立法的市民给予奖励。
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“市场开办者先赔”条款被取消
首问负责制同时写进送审稿
本报讯(记者／陈洁娜实习生／仇梅英通讯员／邱创泓李毅龙晓林)作为公众参与规章制定的试点项目，《广州市商品交易市场管理规定》现已提交广州市政府常务会议审议并即将出台。此前在公众听证会上颇具争议的关于建立消费争议先行赔偿制度、政府部门多头管理等问题，经修改后的送审稿已充分吸纳公众意见，不仅将关于先行赔偿制度的条款删除，还建立了首问负责制，要求行政管理部门对于投诉应当先予受理。作为公众参与立法规章的实践项目，《广州市商品交易市场管理规定》从去年底开始征求立法建议，到草案公布等阶段都采取公开程序，并在4月中旬召开了公众听证会。草案中提到的建立“发生消费争议时由市场开办者先行赔付”的制度，其可行性受到不少与会者的质疑。
在修改后的送审稿中，记者发现该条款已被删除。对此，广州市法制办法规处处长张国强表示，在听取公众意见后，起草人员也从该条款的合法性、适当性等方面考虑，认为其已涉及民事诉讼领域，而且将责任归由市场开办者也不尽合理，因此删除了该条款。
此外，送审稿还采纳了听证会上所提出的建议，设立首问负责制。草案中曾提出，市场监督管理由经贸、工商行政管理、公安等15个部门按职责分工分别组织实施。听证会上有代表提出，这么多部门公共管理会使市场开办者无所适从，出问题时消费者也不知道该去找谁。对于这个意见，市政府法制办等部门在修改后的送审稿中，明确了首问责任制，要求行政管理部门接到举报或投诉后应做好记录，及时调查处理，对不属于本部门职责的投诉、举报，应当先予受理，并负责转送相关部门处理。张国强解释，鉴于市场监管是综合管理，设立首问负责制将确保公众不会投诉无门。
据悉，根据听证会上的合理建议，送审稿增加了市场开办应规划先行、合理布局等规定，对于市场规划的编制、市场选址和建设要求等都设置了专门的要求。
