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村民史怀秀在研讨会上发言
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本报五版4月24日报道
“选举前，候选人在村里设有几个点，公开发放牛奶和方便面。”6月17日，河北省石家庄市新华区杜北乡东营村村民史怀秀愤怒地揭露：该村村委会选举中“贿选”风气愈演愈烈。
本报五版4月24日以《划片选举的“猫腻”》为题，报道了东营村选举村民代表过程中遭遇贿选和操纵选举等问题引起了广泛关注。6月17日，以东营村为个案，北京大学宪法与行政法研究中心与北京新启蒙村民自治研究所、北京市汉卓律师事务所举办了“村委会选举的立法规范”学术研讨会。
制定规则严格规范“委托票”
“委托票一张由50元逐步递增到了1000元！”史怀秀眉头紧锁，作为东营村村民，5月21日村委会选举时“拉票”的情形让他心痛。他认为委托票的存在给“贿选”提供了便利，在直选村委会成员的时候应严格规范委托票的使用。
什么是委托票？《村委会组织法》对此没有明确规定。《河北省村委会选举办法》规定，不能到场直接投票的选民，应当在选举日的三日前向选举委员会提出书面委托申请并指明委托人，经选举委员会同意后领取《委托投票证》，受委托人凭证进行投票。《委托投票证》便是村民所说的委托票。
曾经到东营村调研的中国人民大学农业与农村发展学院仝志辉博士解释，现在农村中人口外流严重，很多选民不在本村，选举的时候必须委托，不然无法满足《村民委员会组织法》规定的一半选民参加选举的条件，选举便会因此无效。同时，农村中一些选民因为怕影响劳动生产，也会委托其他选民代他投票。委托票也是直接选举的体现，书面委托申请可以保证受委托人能够按照委托人的意志投票。
“然而委托票是贿选的一个重要目标。对此，是不是规定更严格的书面委托的程序呢？”仝志辉建议，在严格的一人一票之外，可以考虑“一户一票”，减少委托票的产生，也会大大减少东营村这样的“贿选”。他还透露，2003年民政部关于村民自治的一项调查显示，委托票是选举中争议最大的内容。
北京新启蒙村民自治研究所所长熊伟则认为，应该严格遵守一人一票制等村委会选举的基本原则。他认为，一户一票也难以避免买卖委托票的贿选行为发生，而且很可能会侵犯女性选民的选举权。一户一票无法解决一家之内意见不一致时如何投票的难题。解决之道在于对委托投票附加严格的条件。
熊伟同时认为，解决贿选问题，最重要的是建立权力互相制衡的村民自治新机制，充分发挥村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民民主理财小组等的作用，不使权力过分集中在少数几个人的手中。
侵犯选举权真不能打官司吗
“吃点、喝点、送点、拿点，这不算什么大事。”这是4月11日，对村民代表选举中的“猫腻”不满的史怀秀等村民，找杜北乡有关负责人交涉后得到的回答。乡干部认为选举合法有效，村民不服可以上告。
4月16日，史怀秀、贾凤山等12名东营村村民向新华区法院提起诉讼，状告杜北乡第七届村委会换届选举领导小组行政不作为。4月24日，法院裁定该诉讼请求不属于行政诉讼法规定的受案范围，不予受理。5月8日，不服裁定的村民向石家庄中级人民法院提起上诉，18日，该院裁定驳回上诉。
依据《河北省村民委员会选举办法》，村成立村民选举委员会，在乡村民委员会换届选举领导小组指导下，主持村民委员会选举工作。与会的新华区人大代表周东凯不理解，“乡领导小组明明违法了，法院为什么不受理？”
村民为了维护自己的选举权，可否通过行政诉讼寻求司法救济呢？
部分学者认为，不仅可以起诉，而且应该起诉乡政府。北京大学政府管理学院教授李景鹏和北京大学宪法与行政法研究中心的姜明安教授都持此观点。“除了法律明确排除的，都应该纳入行政诉讼的受案范围。”姜明安强调，不能机械理解《行政诉讼法》第十一条，认为只有行政机关侵犯他人人身权、财产权的才可以受理，而侵犯他人选举权等政治权利的便不受理；除了《行政诉讼法》第十二条规定的四种排除情形，都应受理。他同时认为，对于涉及村民自治、高校自治以及行业协会等自治的侵权行为，都可以比照受理。
关于村委会选举的司法救济，熊伟建议最高人民法院可以考虑出台司法解释，把侵犯村民合法的自治权利的行为纳入行政诉讼的范围。“对于村民选举权的保障，目前很难进行政诉讼这个门。”最高人民法院行政庭王振宇法官回应说，现在立法上存在壁垒。他认为，司法救济是可行的，主要的障碍在立法，“如果立法能够把门打开，便不存在司法审查的困难。”
全国人大代表孙桂华在提交的书面论文中表示，把有关村委会选举的纠纷纳入行政诉讼需要解决两个问题，一是谁做被告，二是法院保护的权利范围问题。建议修改行政诉讼法，将村委会选举的法律救济问题纳入受案范围。
民政部基层政权和社区建设司农村处处长王金华透露，民政部受理的与村民自治有关的信访量，占总信访量的三分之一，大量的违法问题不是出在村民身上，而是出在干部和组织身上，其中一个重要的原因就是“缺乏司法救济的途径”。他认为，面对选民资格认定、确定候选人、投票过程暗箱操作等选举中的问题，主要靠民政部门行政干预是不够的。
“法律救济这个路能不能走通，现在心里一点底也没有。”史怀秀告诉记者，村民们曾经几十次找有关部门反映，付出了人财物、精神方面的巨大代价，现在正在准备向河北省高院申诉。
选举规则谁来细化
周东凯认为，由于《村民委员会组织法》制定的比较原则，而且把农村的政务、党务、村务、集体经济组织的事务集于一身，在实践中凸显出很多弊端。比如目前各省制定的《村民委员会选举办法》规定的村民选举委员会只负责村委会选举，而其他环节，如村民代表选举、村委会下属的“民主监督小组”和“民主理财小组”的换届选举则由村委会组织，这就很不合理；而委托他人投票的规定，无形中剥夺了部分村民选举的权利；村民代表会议都是村委会召集，村委会不召集时没有救济措施。因此，应该对《村民委员会组织法》进行细化。
“最好的细化途径是制定《村民委员会选举法》。”熊伟介绍，2002年全国人大代表就开始呼吁，到2005年十届人大四次会议，全国累计加起来有2000多人大代表提出议案和建议，建议制定《村民委员会选举法》。民政部早在2003年就向国务院法制办递交过报告，建议制定《村民委员会选举法》。王金华表示，由于跟其他部门沟通的时候，意见不完全一致，最后还是决定把修订完善村委会选举方面的规定与《村民委员会组织法》一并修订。
如果制定《村民委员会选举法》不可行，熊伟建议，可以考虑由国务院制定《村民委员会选举条例》。他建议，在条例中设置“两次法”和提倡“先选村委会，后选党支部”的制度。“两次法”就是通过两次村民会议，把村民代表、村民会议召集人、村民委员会的候选人和村委会正式选举都完成。通过“先选村委会，后选党支部”，村委会的成员都可以作为党支部的候选人，党支部的候选人再通过选举，就体现了党推和群推双过半的原则。北京大学张千帆教授对此也表示赞同，他认为可以考虑委托给国务院制定条例，同时也不应该限制省级人大的权限。
“由政府制定是不合适的。”中国青年政治学院法律系马岭教授、中央民族大学熊文钊教授等人对此坚决反对，根据《立法法》的规定，公民政治权利必须由人大或者人大常委会通过法律形式规定。
全国人大法工委研究室的胡健在赞同细化权力归人大的同时，认为《选举办法》应该由地方人大来细化。各地村委会选举办法差异非常大，各地制定细则的时候关注点也不一样。中国社会科学院党国英认为，《村民委员会组织法》细化得不够。应注意不要给村委会太大权力，应该分权制衡，让村委会的选举不再有太多的利益驱动，最终就不至于有这么多的“贿选”。
郑赫南