■司法实践中，不起诉适用存在的问题，主要反映在有些情况下发生不适当地扩大或者缩小了适用不起诉的范围。这有多方面的原因，但立法上有关规定欠完善，可操作性不强，执法依据欠缺明确性是主要原因。
■要清除影响正确行使不起诉权的障碍，需尽快完善刑法、刑事诉讼法和人民监督员制度的规定，立法机关应当及时制定人民监督员法，撤销适用不起诉案件比例的规定。
■在具体制度设计上，将刑法中规定的可以免除处罚的情形，从刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的相对不起诉中分离出来，规定为暂缓不起诉。
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一、不起诉的本质属性和价值
正确适用不起诉制度，在宏观上和微观上，对于促进法治文明和社会稳定都具有重要意义。宏观上，这种意义和价值就在于：一是有利于促进我国社会主义和谐社会的建设；二是有利于切实维护法律的尊严；三是有利于在刑事诉讼中切实实现宪法关于尊重人权和保障人权的原则；四是有利于实现刑法和刑事诉讼法所承担的任务和所要达到的目的。在微观上，这种意义和价值就在于：一是有利于避免当事人不必要的诉累切实维护犯罪嫌疑人的合法权益；二是有利于促进侦查机关提高办案质量；三是有利于节省诉讼资源和保证诉讼效率。这是我国刑事诉讼法确立不起诉制度的根本原因。因此，为了更好地发挥这项诉讼制度的作用，需要根据本国的具体情况及其变化，不断地调整其适用的案件范围、条件和程序规范。
从我国刑事诉讼中不起诉所针对的案件看，它是法定侦查机关经侦查终结，并认为应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，同时也是侦查机关正式向检察机关提出书面起诉请求的案件，而该案件犯罪嫌疑人一经检察机关决定不起诉，对该案件的追诉就到此结束。如果犯罪嫌疑人的人身自由已经受到限制，此时，其人身自由就会得到恢复。在此种情况下，审判机关也无权对该犯罪嫌疑人行使审判权。因此，笔者认为，从不起诉决定的实质看，其具有检察机关对犯罪嫌疑人作出的不称为判决的判决性质，甚至可以说是准判决性质。而不起诉决定带有的这种性质，主要是由以下两方面的因素决定的：
因素一，不起诉决定一经检察机关作出，即阻断了刑事诉讼的进程。尽管当事人对该决定不服依法有权申诉，被害人也有权申诉或者不经申诉直接向人民法院起诉；案件移送提请起诉的侦查机关认为该决定有错误依法也有权申请复议、复核，但这些诉讼主体依法提出异议的行为，均不能改变该决定一经作出就即刻发生法律效力的事实。
因素二，不起诉决定是检察机关对犯罪嫌疑人是否有罪、是否应当或者可以免除刑罚判定的结果或者结论。根据我国刑事诉讼法规定，实际上不起诉分为法定不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三类，而不论适用哪一类不起诉，检察机关都必须对于犯罪嫌疑人的行为是否构成刑法规定的犯罪作出判定，同时还必须对于该犯罪的行为是否属于不需要判处刑罚或者属于应当或者可以免除刑罚的行为作出判定。这种判定结果的实质无疑反映了其具有准判决的客观属性。
二、适用不起诉中的问题和原因
从当今司法实践中适用不起诉的实践情况看，不可否认人民检察院适用不起诉制度确实取得了不少成绩，总的情况是良好的。但是，我们不能不看到确实还存在一些这样或者那样的不足，主要反映在有些情况下发生不适当地扩大或者缩小了适用不起诉的范围。
在不适当地扩大了适用不起诉的范围方面，主要有三个方面的问题：其一，由于刑法的相关规定不明确，客观上将依法应当提起公诉的案件，作了不起诉决定；其二，由于某种外来压力，照顾情面而对依法应当提起公诉的案件作不起诉决定；其三，对于是否起诉存在意见分歧的案件，因对提起公诉后是否能够被法院定罪并处以刑罚，没有十分把握，而决定不起诉。
在不适当地缩小不起诉的适用范围方面，主要表现在三个方面：一是在某些情况下，出于照顾与案件移送机关的关系，在确认移送起诉的案件明显不符合起诉法定条件时，不适用不起诉，而是通过与移送机关协商的途径建议其撤回案件或者主动将案件退回，由移送机关撤销案件；二是由于刑事诉讼法没有将不存在犯罪事实以及犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为的情形纳入法定不起诉范围，因此退回移送机关，而没有适用不起诉；三是有的地方为了防止发生放纵犯罪问题，自行确定适用不起诉的百分比，从而不适当地限制了不起诉的适用。
从实践中存在的上述问题看，其产生的原因虽然是多方面的，其中有的可能是案件本身的复杂性造成的；有的可能是办案人员的业务素质或者职业道德问题导致的；还有的可能是由于立法不完善，使得办案人员难以准确把握适用不起诉的标准造成的。但是，在诸多原因中，笔者认为，立法上有关规定欠完善，可操作性不强，执法依据欠缺明确性是主要原因。这种立法方面的欠缺解决得如何，可以说是能否切实保证适用不起诉质量的关键所在。这是因为，如果关于不起诉的法律规范可操作性强，检察官对于案件是否适用不起诉就能够比较准确地作出判断，而且便于避免来自法外的各种干扰，真正有利于实现依法办案，使得不起诉制度较好地发挥应有的作用，司法公正在审查起诉阶段得以体现。
从现行刑事诉讼法和刑法有关规定看，其不足主要表现在以下几个方面：
其一，刑事诉讼法的有关规定不够全面。例如，该法第十五条对于法定不起诉的案件范围和条件的规定，没有将犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为的情形和犯罪事实不存在的情形纳入。这样，在审查起诉阶段出现这两种情形时，检察机关应当如何处理就无法可依，从而导致实践中处理方式多样，如有的案件被检察机关退回公安机关，由其撤销案件；有的案件是由检察机关作出不起诉决定。
其二，刑事诉讼法有关适用不起诉条件的规定与刑法有关规定的对应关系不够协调与紧凑。与此同时，在有的方面，有关部门也没有及时通过司法解释予以弥补，从而在一定程度上使得适用不起诉的准确性受到影响。这方面的不足，相对更大一些。例如，关于不需要判处刑罚和免除刑罚的标准问题。在刑法总则中既规定了不负刑事责任的条件、不需要判处刑罚的条件；也规定了应当或者可以免除刑罚的条件，但在刑法分则中，对应的条款极其有限。而此类关于应当免除或者可以免除处罚的条件规定，又大都同时也是可以从轻、减轻或者是应当减轻处罚的情形。那么，具体区分这几种情形与可以免除或者应当免除刑罚的依据是什么，在该法中却没有答案。类似的立法欠缺还反映在刑法关于适用免除处罚的条件规定中，有的只是一个原则，而没有具体对应的适用规定。例如，第六十七条规定犯罪较轻的自首者，可以免除处罚。但是，犯罪较轻的标准是什么，并不明确。再如，刑法第六十八条规定有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。那么，怎样的重大立功表现才是符合刑法上所规定的可以减轻刑罚的表现？又有怎样的重大立功表现，才是符合刑法规定的可以免除刑罚的情形？属于重大立功的标准必须由什么机关制定才是有法律效力的？这些关键性问题，均没有明确规定。所以，给办案人员正确适用不起诉带来了相当大的困惑，在适用不起诉方面容易发生这样或者那样的偏差，难以确保适用不起诉的准确性。因此，完善相关刑事法律规范，已经迫在眉睫。
值得关注的是，现在司法实践中，出现一种通过侦查机关撤销案件的措施，大量地缩小了适用不起诉范围的现象，即，有的检察机关在审查起诉阶段，遇到一些问题但找不到解决问题的法律依据时，从实现社会和谐的角度考虑，便采取撤销案件的做法。这其中，包括对于犯罪较轻的案件的处理。检察机关通过调解方式使被害人得到经济赔偿，当事人双方达成和解协议后，将案件退回公安机关，由移送该案件的公安机关撤销案件。这样做的客观效果，实际上难免会导致多方面不良后果。这使犯罪嫌疑人变得不曾有过被司法机关确认犯罪的历史，犯罪嫌疑人不必背上历史包袱。看起来似乎有利于减少一些消极因素，减少一些社会不和谐音符。但是，这种缩小不起诉法定范围的做法仍然欠妥。缘由在于：一是这种做法不符合刑事诉讼法的有关规定。尽管刑事诉讼法存在这样或者那样不完善之处，但在其修改之前，依然应当严格依法办案。二是这样做完全抹杀了犯罪嫌疑人行为的性质，不利于维护法律的严肃性。三是这种做法不利于犯罪嫌疑人从中受到应有的法制教育和从中吸取深刻教训，甚至在一定程度上会产生负面影响。譬如很可能使得经济富裕的犯罪嫌疑人以及其他一些公民产生有钱可以买平安的错误认识，从而使其蔑视法律，甚至无形中会助长有些犯罪嫌疑人再行犯罪。四是在一定程度上削弱了促进侦查机关提高侦查质量的力度和侦查人员的办案责任心。五是削弱了侦查机关在诉讼中对检察机关应有的制约作用，背离了刑事诉讼法确立的公检法三机关的诉讼关系原则。六是无形中剥夺了被害人维护合法权益的救助权。
三、保障适用不起诉准确度的建议
笔者认为，当务之急是要尽快清除影响正确行使不起诉权的障碍。为此，需要做好以下几方面的工作：
第一， 立法机关应当尽快完善刑法和刑事诉讼法的有关规定，落实两个进一步细化：即，进一步细化适用不起诉的条件和案件的适用范围；进一步细化两法相关规定的对应关系，为适用不起诉提供明确的、便于操作的判断标准。
关于前者，笔者认为，刑事诉讼法关于适用不起诉的情形的规定，需要在以下两方面予以完善：
１．扩大法定不起诉的范围，即，宜将犯罪事实不存在的，犯罪事实不是犯罪嫌疑人所为的和经过两次补充侦查，仍然认为事实不清、证据不足的情形，纳入刑事诉讼法第十五条。这样做的根本理由，就在于这是我国宪法关于尊重和保障人权原则以及刑事诉讼法关于实事求是的诉讼原则的要求决定的。
２．严格区分相对不起诉的类别，强化不起诉的作用。将刑事诉讼法第一百四十二条第二款中适用不起诉的免除刑罚的情形，根据刑法规定进行分解，即将刑法规定为应当免除处罚的情形和可以免除处罚的情形中的后者从中分离出来，规定为暂缓不起诉。与此同时，刑事诉讼法明确规定对于这种犯罪嫌疑人适宜的考验期和应当遵守的条件。这样做的理由有两点：一是依照刑法规定，应当免除处罚和可以免除处罚的是罪行轻重程度不同的两种犯罪，处理有别不仅是应当的，而且可以体现司法公平的要求；二是由于适用不起诉不是应当的，所以需要犯罪嫌疑人用行动进一步证明是可以免除处罚的，这样有助于促使犯罪嫌疑人能够真正引以为戒，防止其产生对法律的蔑视。这也是深层次地实现刑事法律目的的需要。
关于后者，刑法应当进一步明确应当免除和可以免除处罚的具体条件和适用原则。为了尽快弥补刑事立法落后于客观形势的需要，立法机关应当及时作出相应的补充规定。
第二，强化现存的几种监督适用不起诉机制的同时，需要进一步完善现行人民监督员制度的有关规定，并且立法机关应当及时制定人民监督员法。
现今，对于适用不起诉制度已经确立了多渠道、多层次、多角度的监督途径。特别是近几年，检察机关又创立了人民监督员制度。而对人民检察院适用不起诉是否正确的监督，又是人民监督员监督的重要内容。实践已经证明，这项举措对于确保不起诉的正确适用具有重要意义。但是，也应当看到，这项制度在有些方面还存在需要进一步完善之处，需要不断总结其对适用不起诉制度进行监督的经验，如关于如何提高人民检察院了解人民监督员对于其不起诉意见提出异议的理由的方式的规定，还有相当空间。同时，对于如何切实防止这种监督走过场问题，还有待于进一步强化。
第三，有关机关应当尽快撤销适用不起诉案件比例的规定。司法实践中，不同的时期以及同一时期不同的地域，犯罪的情况都是不会相同的。而每个人民检察院有多少案件符合不起诉法定条件，这是任何人事先难以确定的，因此，规定适用不起诉的比例是不科学的，不仅不利于这项诉讼制度的正确适用，而且妨碍了其应有作用的充分发挥，背离了确立这项诉讼制度的目的。事实上，只要人民检察院严格遵照适用不起诉条件的法定要求，不论对多少案件决定不起诉，都是正确的、必要的。从现存的对于适用不起诉的监督制度途径看，应当说，只要这些监督措施真正发挥监督作用，并且不断提高检察人员业务素质和职业道德素质，就能够确保不起诉的质量。
第四，不断强化检察官的业务素质。任何好的法律都要靠人执行，在法律尚不完善的情况下，执法者能否准确把握立法原意或者说立法精神，就成为法律能否正确适用的又一个关键因素。这对于刑事法律的实施也不例外。检察官的业务素质高，其能够正确把握不起诉制度的立法原意，就能够比较好地弥补立法存在的不足。
（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）
