●人民监督员制度的创设和运行，符合“成本——收益”的经济学原理。
●人民监督员制度可以维护社会秩序，增进社会信任，减少社会合作成本、执法成本与监督执行成本。
●人民监督员制度是对职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权实行社会监督的最佳实现形式。
人民监督员制度的创设与试行，标志着中国民主法治建设迈出坚实步伐，有特色的社会主义检察制度日臻完善，已产生了良好的社会影响与国际影响。随着人民监督员制度基础理论探究的深入，有关对其概念与特征的研究凸现出来。
一、人民监督员制度的概念
２０世纪中叶崛起的新制度经济学派，以一套“成本——收益”的理论与方法来比较和分析不同制度的本质属性及其配置效率，认为制度是“人们有意识制造的一系列政策和规则，它包括政治规则、经济规则和契约以及由各类正式规则所形成的一种等级结构”。广义上的制度是人们现实所形成的各种经济、社会、政治组织或体制的集合体，是一切经济活动（司法与社会活动）与种种经济关系（法律关系或其他社会关系）所产生和发展的框架。制度的本质特征在于普适性，它是指一般而抽象的、确定的和开放的，并且能适用于无数的情境。
关于人民监督员制度概念的争鸣，主要有六种观点：（１）外部监督说，认为人民监督员制度是指在人民检察院体系外，由人民监督员按照规定的程序和规则，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督的制度。（２）人民监督说，认为人民监督员制度“是推进检察改革、保障检察权的正确行使，维护社会公平正义，接受人民监督的一项非常重大的举措”。（３）制度创新说，认为人民监督员制度是检察机关在现行法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关落实宪法的规定，主动接受人民监督的一项制度创新。（４）比较分析说，认为人民监督员制度是依照宪法精神，贯彻权力制约原则，公民参与司法决策，增加检察决策透明度，防止检察权滥用，保障诉讼当事人合法权益，提高司法的社会公信力，继人民陪审员、人民调解员制度之后充分体现民主性质的一项制度。（５）监督务实说，认为人民监督员制度“是将宪法和法律赋予公民对检察机关及其工作人员公务活动的批评、建议等监督权通过规定监督程序落到实处”的制度。（６）检察民主说，认为人民监督员制度是“落实党的十六大关于推进司法体制改革的精神，扩大公民有序参与司法、参与检察民主进程的一项制度创新”。这些学术观点视角宽、立意新、理论性强，很具有启迪意义。
综合各家观点，笔者认为，所谓人民监督员制度，是指依据民主法治的宪政原则设置，由职权机关、组织遵循规则推举选任的人民监督员，按照一定规范与程序，对法律监督机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行程序性监督，以规制职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权，保障其有序、公正、廉洁运行，维护公平正义的一种新型社会监督制度。
二、人民监督员制度的特征
从社会福利（经济的、政治的、法律的及其文化的）功效视角评价，人民监督员制度不仅具有制度的普适性、确定性与开放性的一般特点，显示出其维护社会秩序，增进社会信任，减少社会合作成本、执法成本与监督执行成本的功能作用，而且具有自身的特点：
（一）制度根源的基石性。人民监督员制度贯彻了主权在民、依法治国、权力监督的宪政理念与原则，顺应了司法现代化的潮流，找到了人民管理国家事务，参与司法，充分行使批评、建议等监督权新的实现形式，始终坚持了“民主法治”这一“精髓”，制度运行有序，具有较高的社会公信度。
（二）路径依赖的渐进性。新制度经济学派有关制度创新的“路径依赖”理论认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着收益递增和自我强化的机制，制度变迁一旦走上了某一路径，其既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人民监督员制度遵循了制度创设的一般“路径依赖”规律，即：模式设计，样本试验，模型校正，有序规范，启动试行。其创设运行成本较低，运行风险基本为零，运行收益（法律的、政治的、社会的、经济的）则是可圈可点。
（三）选任主体的授权性。人民监督员制度试验阶段采用选任模式，这是特定因素与外在环境所决定的。其由有关组织与机关授权推举选任产生，具有现实必要性与合理性。人民监督员制度要上升为法律规范，其选任模型借鉴人民陪审员的推举、审查、提名与权力机关确认委任的创设路径，是具有经济性与可行性的，其“被监督者选任监督者”的尴尬局面就会迎刃而解。
（四）权利行使的效用性。人民监督员对职务犯罪案件拟撤销的、拟不起诉的、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，通过一定监督程序所形成的相对多数的表决权，其实质是一种社会监督的请求权，其效力表现在：
一是启动检察长对业务部门意见的审查权、对人民监督员简单多数意见的评估权，并促成依职责决定权的行使，有序规制办案部门或执法人员的自由裁量权，有效防止其滥用的可能性；
二是通过启动检察长对人民监督员多数意见的异议权与提请权、检委会的民主集中决策权与决定权，有序规制检察长的否决权，有效防止其滥用自由裁量权与逮捕权的可能性；
三是通过启动上一级人民检察院的复核权，有序规制检委会对人民监督员多数意见的否决权与决策权，有效防止其滥用的可能性。人民监督员社会监督请求权的行使，可以建立对职务犯罪“三类案件”行使自由裁量权的社会监督的防线，科学地回答了“监督者由谁监督”制度创设的历史难题，实现了对职务犯罪侦查权的内控制度与外控制度的“合璧”，成为中国法制建设史上的妙笔篇章。这种外控社会监督成本与内控监督成本，能够获取公正、秩序、廉洁的收益，节省对其单向内控监督持续增长的成本，避免制度再造投入成本与收益的不确定性，符合制度创设与运行“成本——收益”理论。
（五）监督客体的确定性。人民监督员制度的客体是指程序性社会监督关系所指向的对象。人民监督员制度监督权能结构包括两类：一是程序性社会监督权，其对象是指人民检察院行使职务犯罪侦查的终局自由裁量权（拟撤案、拟不起诉）与法定逮捕强制措施采用权。二是非程序性社会监督建议权，其对象是指人民检察院与检察人员行使职务犯罪侦查权过程中的有失规范行为，具体指人民监督员制度所囊括的“五种情形”。通过人民监督员的监督，能够有效降低信息不对称、制度缺陷、机制缺失、单向内控监督机制所缺失的功效“边际效用”特质等条件下持续增长的监督执行成本与协调成本。
（六）制度运行的程序性。人民监督员制度的创设一开始就注重引入程序公正的理念，遵循程序公正的规则进行制度设计。其主旨在于确保人民监督员的社会监督权运行的公正、秩序与廉洁，防止社会监督权的滥用，达到有效规制职务犯罪案件撤案、不诉终局裁量权与逮捕强制措施采用权，实现两者互动规制，共同维护公平正义的价值目标。实践证明，该制度运行的程序性是可行的和有效率的，其运行成本也是较为经济的。
（七）目标价值的多元性。人民监督员制度创设者注重坚持司法体制改革的目标——在全社会实现公平正义，把握着眼点——从公民反映最突出、最强烈的问题抓起，抓住切入点——从制约司法公正的环节着手，充分反映司法公正性价值，凸现人权保障价值，贯彻权力制约的价值，落实公平正义的价值，且已成为当代法治文明与司法现代化的精神动力、智力支持与文化氛围。
（八）制度安排的层级性。人民监督员制度与党的领导与监督、人大权力机关监督、法律监督、行政监察监督、审计监督不处在同一层面。在社会监督子系统中，可以视人民监督员制度、人民陪审员制度、人民调解员制度为一个层级、三个有差别的制度结构，这将有利于减少人民监督员制度立法创设的学习成本、模仿成本。
总之，从制度模型试验范畴讨论，人民监督员制度的创设与运行，不失为社会监督制度体系的完善，是对法律监督机关职务犯罪侦查权、侦查监督权、起诉权社会监督的最佳实现形式，是新型的社会监督制度。
（作者为湖北省检察院副检察长)
