编者按今年11月1日，是《广东省行政机构设置和编制管理条例》实施五周年。该条例是我省第一部专门对机构编制管理工作进行规范的地方性法规，标志着我省行政机构设置和编制管理从传统的行政指令模式向依法管理的法制化轨道迈出了坚实的一步，在全国也具有开拓性和代表性。本报五年前曾对此作过重要报道，今天我们特邀有关领导、专家撰文从理论思维的高度和实践的层面对《条例》的实施进行回顾、总结和展望，以兹纪念和促进。
纪念《广东省行政机构设置和编制管理条例》实施五周年
视点
汕头大学地方政府发展研究所教授李平
在广东省迈向机构编制管理法制化的进程中，《条例》的作用是明显的，但客观上依然存在一些亟待谨慎处理的问题。
1、《条例》首先引起我们关注的是其操作性问题。可操作性是法律法规的重要特征。《条例》有些规定过于含糊、笼统，属于原则性规定，缺乏操作性规定。如《条例》第五条规定县级以上各级机构编制管理机关在本级人民政府的领导下，具体负责行政机构设置和编制的管理工作，对本级和下级行政机构设置和编制执行情况进行检查监督。但《条例》对监督的程序却没有操作性规定。这些都可能为人治留下空子，使《条例》的作用打了折扣。又如《条例》中没有明确规定各类行政人员的数额、职位和结构比例。我国机构编制膨胀的原因之一就是结构比例不合理，如领导职数过多，官多兵少，无人干事，《条例》没有针对这一状况做出规定，不可谓不是个遗憾。
2、刚性和灵活性的协调问题。《条例》使我省机构设置和编制管理具备了一定的刚性，但《条例》能否有效应对瞬息万变的行政环境是个让人担心的问题。机构改革本质上是内含型改革，行政职能适应环境的变化做出调整是关系地方政府机构改革成败的重要环节。所以，编制管理的法制化就面临一个动静结合的问题。对编制总额和结构的规定怎样才能有效应对环境的变化？《条例》规定由各级人民政府的行政编制总额，由省机构编制管理机关提出方案，但这个总额的依据如何确定《条例》并没有做出规定。缺乏科学的规定，《条例》隐含着把机构改革变异为上下级之间讨价还价的博弈过程的风险，博弈的对象就是机构规格和人员编制的数量，而不能引导他们把眼光放在切实转变职能上。
3、对法律责任的规定中缺乏补救性责任的规定。法律责任主要有两种类型，惩罚性责任和补救性责任。《条例》中只规定了惩罚性责任，没有对补救性责任做出要求。对机构设置和编制管理而言，恢复原状需要很大的成本，这方面的责罚恐怕更有威慑力，也更有实际意义。
此外，由于《条例》不涉及行政编制和事业编制等其他编制系统的关系处理问题，对一些地方玩“行政编制”变“事业编制”数字游戏的现象无力约束。一些机关把事业单位作为人员分流的主渠道，使事业单位成为人员安置的“避风港”，使机关人员分流流于形式。还有是否应该把行政预算监督纳入《条例》，作为编制管理的监督手段也是值得探讨的问题。
《条例》的制定与实施就是要建立起编制的自我约束机制，上面所提的几个问题是一个自我约束机制形成的必不可少的组成部分。要全面建设小康社会，政府机构和社会的协调发展必不可少，推进与深化编制管理的法制化是地方行政机构改革的必然选择。《条例》作为行政法规，使我省机构编制管理在法制化的道路上迈开了第一步；当然，离完善的机构编制管理法律体系，我们还有很长的路要走。
