香港廉政公署与内地检察机关都担负着反贪污贿赂犯罪的职责。廉政公署为加强内部权力的监督与制约，建立了一套行之有效的监督机制，咨询委员会制度作为监督机制中重要的一环，是廉政公署成为香港社会“廉之又廉”的机构的重要因素之一。考察廉政公署咨询委员会制度的运作，无疑对内地检察机关人民监督员制度的完善及法制化具有许多可借鉴的经验。
一、廉政公署咨询委员会制度
香港廉政公署是香港特别行政区专职反贪倡廉的机构，下设执行处、预防处和社区关系处。廉署在打击贪污行为的同时，建立了一套系统而有效的监督与制衡的机制，特别是为了监督廉署各部门的工作，使之能准确行使法律赋予的职权，防止权力滥用，廉政公署设立了咨询委员会制度。咨询委员会由廉政专员提名、特区行政长官委任，主要的成员有政府官员、立法会议员及社会各界人士组成。现廉政公署共有四个咨询委员会，各委员会的职责如下：
１．贪污问题咨询委员会：主要负责监察廉政公署的整体工作方针及提供政策上的意见，包括监察廉政公署在执行职务、人手编制及行政事务上的政策；就廉政专员根据《廉政公署条例》第８２条所考虑采取的行动提供意见；听取廉政专员报告廉署对属员所采取的纪律处分；审核廉政公署每年的开支预算；在廉政公署年报呈交行政长官前予以审阅；在有需要时，向行政长官反映引起委员关注的廉署运作或该署所面对的任何问题。
２．审查贪污举报咨询委员会：主要负责监察廉政公署的调查工作，包括听取廉政专员报告廉署接获的所有贪污举报，以及廉署如何处理这些举报；听取廉政专员报告所有历时超过一年或需要动用大量资源的调查个案之进展；廉政专员须尽早向委员会报告由其授权进行搜查的次数及理由，并需解释急需进行搜查的原因； 听取廉政专员报告疑犯获廉署保释超过六个月的所有个案；听取廉政专员报告廉署已完成调查的个案；并就律政司决定不予检控或警诫的案件，建议应采取的行动；听取廉政专员报告在廉署管辖范围内所作检控的结果及其后的上诉结果；就廉署管辖范围内进行调查所得到的资料，向廉政专员建议哪些资料应送交有关部门、公共机构、其他机构或个别人士。
３．防止贪污咨询委员会：负责向廉政公署建议防贪研究的优先次序及审阅公署完成的所有防贪研究报告。其具体的职权范围包括听取及要求廉政公署报告有关政府部门、公共机构及私营机构在工作常规及程序上可能助长贪污的地方，并向廉政专员建议应予以审查的项目及审查的先后次序；研究根据审查结果而作出的各项建议，并就进一步行动向廉政专员提供意见；监察根据该咨询委员会的意见而作出的建议如何实施。
４．社区关系市民咨询委员会：负责向廉政公署建议推行倡廉教育及争取各界支持的策略。具体职权范围包括向廉政专员建议如何争取公众支持打击贪污及如何教育公众认识贪污的害处；听取及要求廉政公署社区关系处报告为达致上述目标而进行的工作；监察公众对廉署工作的反应以及对贪污所持的一般态度。
二、咨询委员会制度与人民监督员制度比较
２００３年８月，最高人民检察院决定在全国部分检察机关推行人民监督员制度。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员对检察机关直接侦查案件中的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉等“三类案件”实施监督；并对应当立案而不立案或不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的等“五种情形”可以提出意见；同时，人民监督员还可以应邀参加检察机关查办职务犯罪工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。
通过考察两种制度，可以发现它们具有以下相似性：
１．制度理念——以权利制约权力。廉政公署与内地检察机关职务犯罪侦查部门的职能大体一致，均是在社会腐败现象比较严重的背景下为加大反贪污贿赂工作的力度而成立的。但由于其权力的独立性较强，自身也容易产生滥用权力或以权谋私等现象。为了加强监督与制衡，防止自身产生腐败，因而设立了咨询委员会制度与人民监督员制度。但不论是咨询委员会的监督还是人民监督员的监督，都不是来源于法律直接明确的授权，性质上不属于公权力，而是两个职能部门为了防止滥用权力而主动接受外部监督的一种民主形式，性质上属于以法定的权利制约权力。
２．制度定位——公众参与反腐败。腐败已成为当今社会严重的社会问题，仅靠职能部门的打击是远远不够的，需要全社会的合力参与。廉政公署各咨询委员会委员除了廉政专员等作为当然委员外，其他委员均来自社会各阶层，其中既有立法会议员，也有政府官员，还有其他社会知名人士。内地检察机关选任的人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐确认，为了体现权威性和代表性，人民监督员多从人大代表、政协委员和具有法律专业知识的人员中选任，但也有来自基层的工人和农民。咨询委员会委员和人民监督员通过履行监督职责，提出意见和建议，督促职能部门更好地发挥打击腐败的职能作用。两种制度的设置，充分顺应了公众参与反腐败工作的国际潮流和政治文明建设的进步趋势。
３．监督方式——建议权而非决定权。廉政公署四个咨询委员会各有不同的监督对象和职权范围，但其主要的监督方式是通过定期或不定期开会，听取廉署相关部门和人员的汇报，对有关的工作提出意见和建议，并每年向行政长官提交工作年报。而人民监督员履行监督职责时，也主要是针对检察机关“三类案件”和“五种情形”提出意见和建议，并不直接参与到诉讼当中。即，为了保证廉政公署和检察机关独立行使职权，不论是咨询委员会委员还是人民监督员都仅有建议权而没有决定权。
同时，咨询委员会制度与人民监督员制度因为产生的社会制度、司法体制的不同，制度本身及其运作也有很多的差异：
１．选任程序的不同。咨询委员会委员是由廉政专员提名、行政长官委任，对行政长官负责；人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认，由检察长颁发证书。
２．监督范围的不同。廉政公署贪污问题咨询委员会是廉署主要咨询机构，负责监察整个廉署的工作和任务，其他三个咨询委员会则分别对廉署下设的执行处、预防处和社区关系处的工作进行监督。除对案件进行监督外，咨询委员会还对廉署的预算、人事管理、行政政策、反贪政策、公民的廉洁教育、预防犯罪的措施等进行监督，可以说涉及了廉署工作的方方面面。而人民监督员监督的范围仅限于检察机关查办职务犯罪工作中的“三类案件”和“五种情形”。
３．监督程序的公开性不同。咨询委员会既要监督廉署的工作，同时自身也要将如何实现监督的情况公诸于众，接受大众监督。各委员会每年都会召开多次会议，听取廉署相关部门和人员的工作汇报，提出建议和意见；年底时召开新闻简报会，向公众通报咨询委员会监督的情况，并回答记者就贪污情况提出的问题。各咨询委员会每年还应就开展监督工作的情况向行政长官提交年报，年报向公众公开发表，透明度极高。人民监督员的监督程序主要针对个案进行，特别是对“三类案件”有明确的监督程序，但目前人民监督员的监督工作对外界还缺乏必要的透明度，需要进一步完善。
三、咨询委员会制度对人民监督员制度的借鉴与启示
人民监督员制度自从试点工作开展以来，在提高检察机关的执法水平和办案质量方面发挥了积极的作用。但这项制度也面临着理论和实践的种种考验。廉政公署咨询委员会制度的有效运作，可以给人民监督员制度的完善和法制化很多的借鉴与启示：
１．在选任程序上，人民监督员应由权力机关选任，对权力机关负责。廉政公署咨询委员会委员虽由廉政专员提名，由特区行政长官委任，但咨询委员与廉政专员没有行政隶属性。咨询委员会委员向行政长官负责，监督工作不受廉政专员的影响，这样就确保了监督工作的独立性和公正性。我国实行人民代表大会制度下的“一府两院”体制，检察机关由权力机关产生，受权力机关监督，对权力机关负责。在人民监督员的选任上，完全可参照廉政公署咨询委员会产生的办法，人民监督员由权力机关选任，由权力机关管理，对权力机关负责，确保人民监督员履行监督职责时的独立性。
２．在监督权限上，适当扩大人民监督员的监督范围。人民监督员制度尚处于试点之中，为避免试点工作出现无序状态，影响试点工作健康稳步推进，高检院要求严格监督范围是对的。但从人民监督员制度的有效运作来看，今后立法时，应适当扩大人民监督员的监督范围。当前，可参照廉政公署审查贪污举报咨询委员会，将监督权限延伸到职务犯罪侦查工作的举报、立案、调查、调查后处理等环节。特别是对举报线索如何处理、是否应当立案、是否应当采取强制措施或者采取何种强制措施、是否应当移送起诉等环节，都可以考虑纳入人民监督员监督的范围。
３．在监督程序上，增强监督工作的透明度。人民监督员要体现人民性和代表性，其本身的工作就必须公开透明，同样须接受大众的监督。今后，人民监督员应增强监督工作的透明度，个案监督时可向公众开放；适时召开新闻发布会，接受群众和记者的提问；每年人大会议召开时向人大提交监督工作年报，向大会报告，接受人大代表的监督，年报并向公众公开。(作者系广东省人民检察院检察长)
