最高法院一个业务庭的答复能否否定一个省级地方法规的适用？
江苏省人大常委会法工委已将此案上报全国人大常委会法工委
公交车内摔伤案引发法权冲突
作者:晓竹
江苏南京市民王新宏没有想到，四年前，他因乘坐公交车而受伤，并因此与南京市公共交通总公司（下称公交总公司）打了三年多的官司，更没想到，官司因适用《中华人民共和国消费者权益保护法》（下简称《消法》）还是适用《道路交通事故处理办法》（下简称《办法》）的问题，历经了一审、二审及抗诉再审。
此案适用法律的争议，不仅引起了法院、检察院的重视，而且引起了一直关注此类案件的江苏省人大法工委的关注。该省人大法工委副主任刘克希表示，此案反映的问题，不是一个单一的个案问题，而是一类案件的问题，它不仅涉及到众多消费者的合法权益，而且涉及到该省人大常委会有关地方性法规的权威，更反映出一个深层次法律问题，即司法权与地方立法权的冲突如何解决。
公交车上摔伤，一审适用《消法》，二审适用《办法》
事情还要从头说起，2000年8月19日中午1时许，王新宏乘坐南京公交总公司7路无人售票车经过通济门车站时，王新宏起身欲下车，因公交车驾驶员急刹车，使王新宏被另一乘客汪某放在座位旁的纸箱绊倒，倒地摔伤。南京市公安局公共交通治安分局认定，公交总公司驾驶员驾车进站时，疏于观察，安全措施不当，刹车时造成王新宏摔倒致伤，应负事故主要责任；乘客汪某对所携带的物品未妥善保管，阻塞交通绊倒王新宏，应负次要责任。经医院诊断，王新宏左髌骨粉碎性骨折，左第9、10根肋骨骨折。同年12月16日，南京市公安局出具物证鉴定书，王新宏的损伤属伤残ＩＸ级（九级）。
2001年初，王新宏向南京市鼓楼区人民法院提起诉讼，要求按照《消法》和《江苏省实施〈消法〉办法》由公交总公司赔偿造成的人身伤害损失。公交总公司则认为，驾驶员并没有疏于观察，是原告自己疏忽，造成了伤害，对公安部门认定驾驶员负主要责任有异议。对于法律适用和赔偿问题，公交总公司认为这次事故是行车过程中发生的事故，应按照《办法》处理，而不应按《消法》赔偿。
经过审理，鼓楼区人民法院认为，公交总公司不适当履行服务义务的行为，既违反了合同法的规定，也侵害了王新宏的法定权益，对王新宏的损伤存在过错，公交总公司应承担民事赔偿责任。双方之间的法律关系存在着合同关系与侵权关系的竞合，原告王新宏有权选择要求对方承担违约责任或者侵权责任。王新宏选择适用《消法》，应予支持。2001年12月19日，鼓楼区法院判决：公交总公司支付给王新宏医疗费、误工费、护理费、残疾者生活补助费、残疾者赔偿金、鉴定费营养费、交通费等共计人民币近12万元。
出人意料的是，王新宏和公交总公司对一审判决均不服，他们都向南京市中级人民法院提出上诉。王新宏上诉的理由是一审判决没有按照法律规定保护弱者的权利，其确定的残疾生活补助费和残疾赔偿金计算倍数有错误。而公交总公司则认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，赔偿计算也有错误。
南京市中级法院审理认为，因该案系公交车驾驶员的过失行为导致乘客人身伤害，公安部门的事故责任认定已明确属于道路交通事故，王新宏与公交总公司之间虽然是经营者和消费者的关系，《江苏省实施〈消法〉办法》第二十五条第一款亦明确了赔偿标准，但该条第二款同时规定：“法律、法规对前款另有规定的，从其规定”，《办法》作为国务院颁布的行政法规，已明确规定了道路交通事故的赔偿标准，根据《江苏省实施〈消法〉办法》第二十五条第二款的规定，该案应当适用《道路交通事故处理办法》，原审判决适用法律不当应予变更。2002年10月15日，二审法院的判决为：公交总公司一次性赔偿王新宏医疗费、误工费、残疾者生活补助费、残疾赔偿金等合计4万余元。
检察机关抗诉：应适用《消法》
原告王新宏认为，南京市中院的二审判决适用法律错误，于是向南京市检察院申诉。该院审查后认为，南京市中院的二审判决依据《江苏省实施〈消法〉办法》第二十五条第二款的规定，认定“本案应当适用《道路交通事故处理办法》”系适用法律不当。2003年6月16日，南京市检察院将此案提请江苏省检察院抗诉。
江苏省检察院审查后认为，南京市中级法院二审判决适用法律不当。首先，公交总公司不适当履行服务义务的行为，既违反了合同法的规定，又侵害了王新宏的法定权益，双方之间存在合同关系与侵权关系的竞合，对于法律关系的竞合，原告王新宏有权予以选择。因此，王新宏选择适用《消法》，要求公交总公司对其造成的人身损害予以赔偿是符合法律规定的。其次，《消法》第四十一条并没有规定援引其他法律、法规，而《江苏省实施〈消法〉办法》是依据《消法》制定的，因此对第二十五条第二款“法律、法规对前款另有规定的，从其规定”的适用，不能脱离消费者与经营者之间的法律关系。再次，从法律效力看，《消法》是全国人大常委会制定的法律，而《交通事故处理办法》则是由国务院制定的行政法规，当法律规范产生层际冲突时，法律的效力显然高于行政法规，该案中二审法院根据《江苏省实施〈消法〉办法》第二十五条第二款的规定而确定适用《道路交通事故处理办法》，法律依据不足。
鉴于此，2003年6月27日，江苏省检察院向该省高级法院提出抗诉。
再审开庭时，江苏省高级人民法院有意调解，公交总公司表示愿意在二审判决的赔偿基础上再增加3万元。但原告王新宏表示，尽管3万元对自己来说不是一个小数，但坚信《消法》、《江苏省实施〈消法〉办法》和江苏省人大法工委对该省消协的答复意见是正确的，为了法律的尊严，为了维护自己和广大消费者的合法权益，应当按《消法》的精神处理。因此，他拒绝调解。
2004年11月24日，南京市中院再审开庭审理此案。
12月6日，南京市中院再审判决，维持二审判决。
最高法一纸答复定乾坤
在原告王新宏提起诉讼前，江苏省消费者协会曾专门就此问题请示了江苏省人大常委会。2001年9月3日，该省人大常委会法制工作委员会依职权以苏人法工函200127号明确答复省消协：“乘客乘坐公交车，对于承运人公交公司来说，是提供运输服务，乘客是接收运输服务的消费者。承运人提供的运输服务造成乘客人身伤害，当事人主张适用《江苏省实施〈消法〉办法》的，应当适用《江苏省实施〈消法〉办法》。”刘克希认为，该条例第二十五条第一款是在确定“消费者”与“经营者”法律关系的前提下，对如何“计算”赔偿费用所作的具体规定，其第二款是在肯定第一款界定的基础上，对如何计算“另有规定”的“但书”规定。
一直关注此案的刘克希介绍说，在江苏，类似的案件早在1997年就发生过。1997年2月，江苏省盐城市市民朱德广乘坐朱某驾驶的中巴车时，因车门未关好致朱德广摔下车致残，交警部门认定朱某承担全部责任。当时当事人双方对法律适用产生争议：朱德广主张适用《消法》和《江苏省实施〈消法〉办法》，朱某则主张适用《办法》。因为《消法》，尤其是《江苏省实施〈消法〉办法》规定的赔偿标准具体、明确，比较有利于受害人。此案也经大丰、盐城两级法院多次审理，盐城、江苏省检察院两次抗诉，这在江苏检察机关办理的民行抗诉案件中也是极为少见的。当时，法律专家大多主张适用《民法通则》、《消法》和《合同法》这些对消费者有利的法律。2002年12月，江苏省高院曾就此案的法律适用问题书面请示最高人民法院。最高人民法院审监庭于2003年答复：“本案是因道路交通事故引起的侵权纠纷，应适用《办法》。”2004年2月4日，江苏省高院适用《办法》，对此案作出了判决。
刘克希说，有了朱德广案适用《办法》的判决，与此同类的王新宏诉公交总公司人身损害赔偿案以及该省里的其他同类案件适用《办法》也就有其“必然性”了。
难以平息的司法权与地方立法权之争
再审判决后，一向积极维权的王新宏似乎消沉了，当4月1日再次与他联系时，他表示不愿再就此事接受采访。
这一场马拉松式的诉讼看似平息了，但在刘克希看来，事情还远远没有结束。他说，江苏省地方法院依据《办法》而不是《消法》及该省生效的地方性法规对上述案件作出判决，不仅没有依法保护广大消费者的合法权益，而且明显地引起了司法权与地方立法权的“冲突”。刘克希解释说，省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规不相抵触的地方性法规，应当是本省各级地方人民法院审判行政、民事和经济纠纷案件的依据，且人民法院制作法律文书时可以引用。这在《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院的有关司法解释中早有明确规定。《江苏省实施〈消法〉办法》是合法有效的地方性法规，不存在与国家法律“抵触”的问题。此法规于1996年10月施行，并报全国人大常委会和国务院备案已8年，全国人大和国务院从未提出不同意见。此法规明确将“从事客运服务”列入调整范围（全国十几个省的地方性法规也均如此规定）。江苏省人大法工委2001年9月3日给该省消协的答复是根据《江苏省制定和批准地方性法规条例》依职权而进行的。再退一步说，根据立法法，地方性法规即使有“抵触”问题，也应由最高人民法院提请全国人大常委会处理，全国人大常委会是惟一的有权裁决主体。最高法院审监庭的答复，尚不构成司法解释。因最高法院一个业务庭的一个答复而使一个省级地方性法规在本省行政区域内被否定适用，则明显引起了司法权与地方立法权的冲突。
有关法律专家指出，关于上述判决，有两个问题值得反思：其一，《江苏省实施〈消法〉办法》第二十五条第一款是关于赔偿费用计算的具体规定，其明确界定为“消费者”与“经营者”法律关系，二审判决和再审判决依本条款“指引”而认定为“侵权法律关系”并按“侵权责任”判决，是否与这一界定明显不一致？其二，我国合同法明确赋予当事人在“竞合”法律关系中，有权选择对方承担违约责任或者承担侵权责任，如果上述判决是正确的，该判决是否确认地方性法规竟有权“否定”合同法赋予当事人的选择权？专家介绍说，当年国家制定《立法法》时，曾拟对司法解释权的行使、监督以及冲突的解决作出规范，该法草案曾对此作了规定，但最后通过时，由于种种原因而被删去，这样就留下了空白。改革开放发展到今天，完善国家立法、司法机制，及时解决有关“冲突”，的确应该引起有关部门的重视了。
据悉，江苏省人大常委会法工委已将此案涉及的有关法律问题上报至全国人大常委会法工委。新闻来源:正义网
