原标题：发展主义的发展：发展型政府何以台日失败，韩国成功？|产业政策理论十日谈
作者：顾昕 来源：公号“冰川思想库”
经济发展模式如何转型，最令中国政治经济精英们殚精竭虑。实际上，这不仅仅是一个中国问题，也是一个全球性问题，尤其令发展主义的学者们头大。
在日本泡沫经济崩溃后一蹶不振以及东亚诸多经济体在1998年陷入金融危机的大背景下，发展型政府理论也陷入了信任危机。
金融危机下的日本圣诞节。
新自由主义重镇卡托研究所在亚洲金融危机爆发的前夜发表了一篇评论性文章，指出日本在泡沫经济崩溃之后蒙受了失去的十年，以“权贵资本主义”或“关系资本主义”为特征的日本模式失去声望，其根源就在于迷信政府：相信政府能选出赢家，相信政府更好地配置资源以驾驭市场，相信政府能确保证劵市场和房地产市场永远屹立不倒；发展型国家理论体现了哈耶克所说的“致命的自负”，即相信国家经济官僚高人一等的知识、洞察力和责任感。
这篇题为“重访‘修正主义者’：日本经济模式的兴起与衰落”的文章高调宣布，资本主义的修正主义是没有出路的。批判矛头直指新国家主义者。
实际上，比卡托研究所这篇评论更有名、也更早发表的批判性评论，就是克鲁格曼1994年末在著名的《外交事务》杂志上刊出的“亚洲奇迹的神话”一文。
在这篇后来引证次数超过三千的著名文章中，克鲁格曼断言，亚洲高速经济增长主要来源于物质资本和人力资本的巨额投入而不是技术变革和全要素生产率的提高，因此会随着资本回报率的递减而不具有可持续性，而依赖于强势政府动员资源以刺激经济成长的所谓“亚洲模式”，只不过是一种仅仅具有警示意义的神话，并不构成对西方自由市场经济模式的实质性挑战。克鲁格曼的论点基本上基于其他经济学家（其中包括在著名华人经济学家刘遵义）的计量经济学研究成果。
克鲁格曼。
当然，这些批判意味浓厚的文章并不是严谨的学术论文，而学术思潮中的意识形态倾向总是随着现实世界的变化潮起潮落，当新一波金融危机于2008年在新自由主义的家乡美国爆发之后，世界各地非学术媒体对发展主义的热情又重新抬头。
抛开相关的意识形态争论，有关发展型政府在金融危机大背景下究竟会有怎样的命运，也就是政府主导型发展模式在全球化时代的可持续性问题，学术界一直没有停止探索和争论。
日本发展主义的瞬间崩溃
事实上，在二十世纪最后一个十年，由于全球化所带来的经济自由化冲击以及政治民主化的浪潮，许多东亚经济体的政府开始告别发展型模式，东亚发展型政府所拥有的经济资源动员和调配能力受到了极大的侵蚀。与此同时，在政治民主化的推进下，政府与企业的关系也日趋走向制度化，原本颇具一些神秘色彩的政商关系也日渐公开，而大企业也在新政治舞台上有了新的角色，不再单纯是发展型政府的政策抓手。
无论是主动为之还是被动应对，许多经济体的政府职能发生转型，逐渐回到华盛顿共识或后华盛顿共识的轨道上来。简而言之，乍看起来，发展型政府正在发生转型，而且转型的方向似乎都是走向新自由主义。
但是，发展型政府在转型过程中都所经历了漫长的“阵痛”，“阵痛”的长度和烈度在不同的经济体呈现完全不同的格局。
就日本而言，发展型政府早在1990年代初泡沫经济崩溃之前就受到侵蚀了。泡沫经济崩溃之后，日本和国际学界关于发展型政府的迷恋热情迅速降温，乃至有关发展型政府与经济高速增长和泡沫迅速膨胀的关联都显得不明不白。部分针对这一问题，同时针对有关日本繁荣和停滞的制度性根源，美国杜克大学社会学系教授高柏进行了抽丝剥茧般的研究，给出了意涵丰富的解答。
杜克大学社会学系教授高柏。
依据高柏的分析，发展型政府理论对于日本的描述基本上是错误的，因为它基于三大错误的假设：一是认定政府主导了政策制定，而企业仅扮演从属性角色；二是认定发展型政府的工作重心是挑选赢家；三是认定政府有能力而且一定会把有限的资源合理化地配置到最有效率的产业甚至企业之中。基于其本人的实地考察以及大量学术文献，高柏告诉读者，实情并非如此。发展型政府既不是高高在上的独裁者，也不是社会主义国家中的计划者，而是私有企业的赞助者和保护者。
在日本，政府组织、倡导和担保了私有部门中非常广泛的活动，其中包括大企业中的终身就业和小企业间的卡特尔，从而一方面推动经济成长，另一方面保护社会稳定。在这种情况下，发展型政府的工作不仅仅是挑出“赢家”予以扶持，而且也要保护经济效率意义上的“输家”，进而在福利国家建设不足的同时着力发展一种福利社会，让民间企业发挥一定的社会保障功能。
因此，日本“发展型政府”所派生出来的一系列制度和机制，既促成了日本过去的成功，也导致了日本现在的停滞。在高柏的笔下，发展型政府对于日本来说，真可谓成也萧何败萧何。
台湾的失败与韩国的成功
发展型政府在台湾的转型也近乎失败。根据阿姆斯登的高足、台湾学者瞿宛文的研究，自1980年代以来，台湾的政治经济体制发生共振型转型。在政治上，台湾逐渐走向了竞争性民主体制，但由于历史和现实政治因素，两大政党主导了台湾民主政治，导致台湾在诸多发展战略的形成上出现党派极化现象。由此，在经济发展方面，尤其是关涉到政府在推进经济发展的作用方面，台湾发生了深刻的转型，包括：关于优先发展领域的共识无法形成；台湾在经济全球化中的定位无法厘清；经济意识形态发生了从发展主义到新自由主义的转型。
然而，沿袭着发展型政府传统的台湾当局，无论由哪一个政党主政，都未能以有效地方式回应如何在新自由主义的框架中行使适当经济职能的挑战。最后的结果，一方面，台湾当局在推进经济发展上欲振乏力，另一方面，台湾在基础设施建设提升和社会保障（尤其是新自由主义所认可的社会安全网）改善方面也进展迟缓，而这两方面恰恰应该成为发展型政府向新自由型政府转型过程中政府着力的重点。
韩国首尔。
韩国虽经阵痛，其发展型政府的转型却相对比较平缓。在1980年代，随着经济的发展，韩国的中产阶级壮大，劳工阶级的政治力量也在增长。与此同时，随着开放程度的加大以及经济自由化的进展，政府与大企业的关系发生变化，企业自主性加强，发展型政府的权力遭到侵蚀，强政府指导大企业的政商关系模式难以为继。发展型政府的遗产及其转型的“阵痛”，在相当一段时期内导致韩国政治经济格局的不稳定，这也构成了亚洲金融危机重创韩国的内部因素。
在金融危机之后，韩国一方面在国际组织的压力下推进了新自由主义式的结构性改革，尤其是在金大中主政期间，军政府时期常规性使用的很多市场干预政策被取消，但另一方面由于路径依赖，其发展型政府依然在经济生活中发挥着重要作用，尤其是着力于扶持创意产业。韩国的产业升级得以实现，韩国政府也成为发展型政府转型成功的罕见案例之一。
发展主义转型成为新热点
发展型政府的转型并非一帆风顺，或者说发展型政府的韧性，主要缘于发展型政府所引发的并发症和后遗症。发展型政府本身是一把双刃剑，在催生新型产业的同时也保护缺乏竞争力或产能过剩的产业；更有甚者，发展型政府在推进经济成长的同时也滋生了裙带资本主义。
面对经济全球化尤其是金融自由化的压力，嵌入于传统政商关系的政府无力推进政府自身的改革，发展主义国家、庇护主义国家、福利主义国家和新自由主义国家的并存导致政府转型的阻滞。新的经济增长点，即战略型产业，始终没有出现。这样的情形恰在发展型国家理论的优等生日本发生了。
因此，在经济全球化和新自由主义勃兴的大背景下，发展型政府或政府主导型发展模式本身的转型，正成为比较发展研究领域的新热点之一。学者对发展型政府转型的不可避免性，一般没有异议，但对其方向和路径却有很多截然不同的看法。这些看法大致可以分为三类：
一是新自由主义转型论，即认为发展型政府将会或快或慢地转型为新自由主义政府，而新自由主义是市场经济健康发展的唯一正常模式，尽管不排除在这一大同模式的内部存在一些小异；
二是发展主义持久论，即认为各地的发展型政府将会在内外政治和经济的压力进行改革、调适、创新，也不排除某些地方会出现短时期内的政府崩溃现象，但是发展主义会展现其韧性和活力，而发展型政府向新自由主义政府转型从而走向“正常化”的论说根本是一个伪命题；
三是市场经济多元主义论，即认为世界各地的市场经济体由于历史形成的制度、结构和文化的遗产，其国家与市场、国家与社会关系具有多样性，过分强调政府在经济社会发展中有神级表现的发展型政府理论不具有解释力，而学术的发展重心应该转移到对多样性的研究上来。值得注意的是，众多研究文献并非只是表达其中的一类看法，更多的情况是其中两类看法的组合。
从发展型政府到规制型政府
新自由主义转型论在众多经济学家那里是不言而喻的，但亦有不少政治学家持此看法。有学者主张，在经济和政治双重转型的压力下，发展型政府走向衰亡并走上新自由主义之路是不可避免的，而新自由政府能否顺利形成并取代原来的发展型政府，是相关经济体能否走上社会经济发展新发展的关键。
由于“新自由主义”这个概念内涵过于丰富，“新自由主义政府”这一概念的外延自然也有些边界不清，于是有些学者倾向于更加具体地加以论述，认为发展型政府的转型方向是规制型政府（the regulatory state），即国家在推进产业发展方面基本上处于退出的状态，但在完善对社会经济活动的规制（尤其是社会性规制）方面理应也必将发挥更为积极的作用。
亦有学者论证，新自由主义政府与规制型政府并非对立，而在全球化解除管制的新自由主义旗号中，无论是正在从发展型国家转型之中的日本，还是经受了撒切尔夫人新自由市场制度洗礼的英国，市场自由度无疑增加了，但解除管制的运动实际上走向了重新管制。规则增多了，规则清楚了，市场机制的正常运行反而有了更多的保障。
当然，有不少专门研究规制型政府的学者指出，在亚洲金融危机和经济全球化的背景下，东亚地区发展型政府向规制型政府的转型，并没有沿着新自由主义的路径快步前行，即政府改革在加强政府管制机构的独立性以及管制规则执行中的非自由裁量性方面十分缓慢。即便是世界经济强国日本，在银行管制领域，受制于政治压力的高度自由裁量性行为依然广泛存在；换言之，发展型政府的行为依然比比皆是。因此，全球化并不意味着发展型政府与规制型政府的混合体不具有可持续性。
在新国家主义理论之中，发展型政府与规制型政府曾构成了一组二元对立的概念。约翰逊指出，所有地方的政府都对社会经济进行干预，只不过干预的理由和方式有所不同。在美国模式中，政府的规制型取向远远压倒了发展型取向。与关注哪些经济领域应该取得实质性发展的发展型政府有所不同，规制型政府主要关注如何建立客观的规则和程序，以确保经济竞争的充分。
针对这一点，有学者质疑说，作为一种分析性概念，发展型政府与规制型政府的二元对立，还是成立的，但在现实中，两者并不是处在有你没我的二元对立格局，而是你中有我，我中有你。这一点无论是在发达经济体，还是在发展中世界，都是一样的。因此，学术探究的重点并不是发展型政府向规制型政府转型的问题，而是两种政府类型优势互补、良性互动的制度性条件。
新国家主义的新发展
与此同时，也有众多学者，尤其是在发展型政府理论建设方面贡献卓著的新国家主义学者，否认在全球化时代会必然会出现发展型政府的衰亡，更不认为发展型政府必然会向新自由主义政府转型。
这一点最为鲜明的表达来自琳达∙维斯。她在2000年发表的一篇论文，全面质疑全球化将导致世界各地的政府实现新自由主义式“正常化”的流行看法。此文提出了五大命题：
1、在激烈的全球经济竞争中，不同经济体之间的赶超永远存在，因此以制定和实施赶超战略为己任的发展型政府不可能退休；
2、经济自由化固然不可避免，但新自由主义绝非各经济体在经济领域（尤其是在金融领域）推进经济自由化的唯一路径，具体路径的选择无可避免地受到各地已有制度结构、社会结构和特定政治目标的制约；
3、发展型政府受到冲击，尤其是其原有的一些政府能力受到侵蚀，并非全球化或经济自由化自然而然导致的结果，而是国内政治格局改变（例如在韩国、日本和台湾均已出现的政党轮替）所导致的结果；
4、亚洲金融危机本身并非发展型政府不适应经济全球化的确证，而只不过表明发展型政府自身需要更具有适应性而已；
5、日本的停滞并不能证明发展型政府丧失活力，而是证明其原有的生机勃勃的发展型政府转变为既不具有鲜明发展主义取向、也不具有强烈自主性的政府，这种软弱的政府只能屈从于各种利益集团的压力，制定并执行“没有输家”的经济政策，最终导致整个国家成为输家。
在维斯看来，世界各地的发展型政府处在改革和转型之中是毫无疑问的，它们有可能会强化适应性，有可能会进行自身的创新，也有可能在某些特殊的政治经济条件下衰落，但是绝不可能出现向新自由主义政府转型的趋同现象，而在全球化时代的市场经济中，政府与市场的关系必然呈现多样性。
琳达∙维斯。
2005年，维斯又发表了一篇论文，论证全球化并不会使各地政府在经济生活中的作用降低，反而全球化会产生一种“政府增强式效应”（state-augmenting effect），让各地政府在社会经济生活中继续扮演核心角色。
以提出“嵌入型自主性”概念而享誉比较发展学界的埃文斯，是发展型政府学派的新领军人物之一。2006年，他在南非约翰内斯堡发表的一次演讲中，对发展型政府在二十一世纪的前景进行了展望。2008年，他将这份演讲辞进行改写，以英国苏塞克斯大学全球政治经济研究中心工作论文的形式发表。这篇论文提出了两个重要观点：一、在二十一世纪，发展型政府将继续在推进经济增长和社会转型上扮演关键性的角色；二、新世纪的发展型政府必须基本上走出既定的模式，才能在未来取得成功。发展型政府自身的转型势在必行，而转型的核心在于发展战略不再以资本积累为中心，而是致力于能力建设。与此同时，国家与市场、国家与社会关系的重心也不再是政府与商界（或政治精英与资本精英）的亲密关系。
值得注意的是，在探讨发展型政府的韧性和可持续性上，一大批参与建构发展型政府理论建设和经验研究的学者，修正了自己的学术立场和方法论。由于不再把研究重心放在详细分析政府发展主义意愿的来源以及夸大经济技术官僚接近韦伯主义理想类型的行为，而是强调政府所嵌入的各种复杂的制度安排和社会结构，强调国家与社会关系的多样性，强调政府行动所受到的历史和制度因素的制约，这些后期的研究与发展型政府理论的早期成果拉开了距离。相应地，以约翰逊、阿姆斯登和韦德为代表的早期理论又被称为“传统的发展型国家理论”，其论著也被奉为经典而被束之高阁。
市场经济的制度多样性
在有关发展型政府调适、转型、韧性和可持续性的论述中，我们经常可以看到“多样性”这个主题。所有不认同新自由主义经济学论述的学者，都反对市场经济体制唯一论，坚持认为资本主义具有多样性。事实上，在国际学术界，主要在经济社会学、发展政治学和政治经济学领域，自二十世纪九十年代中期以来兴起了有关“资本主义多样性”（varieties of capitalism）研究热潮。现在，这一研究领域的成果已经蔚为大观了。
大体来说，有关资本主义多样性的研究可分为两大学派：一是发展政治学中的“历史制度主义”；二是经济社会学中所谓“社会学新制度主义”。两派学者的共同点是认为市场经济绝非新古典主义或新自由主义所刻画的一种模式，而是呈现多样性，其根源来自“制度的互补性”（institutional complementarities）或“制度的嵌入性”（the embeddedness of institutions），前一种表述多为政治学家所使用，而后一种表述则为社会学家所偏好。
两派的相异点在于其研究方法论，前者信奉方法论个人主义，后者尊崇方法论整体主义。历史制度主义学派多在特定历史背景下选择特定的制度安排和制度结构作为自变量，来解释社会经济生活中的各种现象，包括经济成长和社会变迁。社会学制度主义则倾向于把所解释的现象，例如经济增长和社会变迁，置于制度安排、社会结构和文化传统的多层次、全方位的整体之中加以考察。
历史制度主义者对资本主义多样性的考察，聚焦于两类市场经济体制，即自由型市场经济（liberal market economy）和协调型市场经济（coordinated market economy）。两者在四个维度上呈现显著地差别，即在公司治理上，前者强调股东主权、职业管理者主导日常运营，而后者强调利益相关者主权，重视雇员的权益；在金融结构上，前者是资本市场发挥主导作用，投资银行发达，而商业银行相对边缘化，而后者商业银行发达并且在企业融资和股权中都占主导地位；在劳资关系上，前者奉行市场自愿主义和有限度的政府规制，而后者社会法团主义、三边主义和企业经济民主或终身雇佣；在社会保护上，前者倚重于自由主义型福利国家，而后者则致力于建设法团主义或社会民主主义型福利国家。
这两种市场经济理想类型的划分，多基于英美资本主义和德日资本主义的对比，而后者又被称为“非自由型资本主义”。在经济全球化的大背景下，德日资本主义的前景如何，尤其是会不会向英美资本主义趋同，也成为学界的一个研究小热门。
美国纽约。
社会学新制度主义者将各类行动者（个体、公司、社团、政府等）的行为动机分为两种，即追求自我利益和履行义务责任，同时将行动者之间权力配置和行动协调的机制分为五大类，即市场、社群、私立科层组织（大型公司或非营利性组织）、公立科层组织（政府机构、公立组织）以及协会或网络。
由此，经济社会生活的协调机制可以出现多种不同的组合，而社会经济生活的方方面面，也包括发展型政府理论所关心的经济发展引擎，都可以通过不同的组合来解释。由此，资本主义多样性的政治经济学才能得到深刻的理解。社会学新制度主义者还提出了“生产的社会体制”（social systems of production）这个概念，主张将生产活动置于劳动关系、工人与管理者的培训体系、公司的内部结构（即公司治理结构）、同行业公司之间的关系、公司与上下游公司的关系（产业链的组织结构）、金融体系的制度与结构、政府结构与政策、劳资双方对公平公正观的共识、社会价值观和道德观等诸多制度、结构和文化因素的整体中加以考察。
无论哪一种版本，关于资本主义多样性的研究吸收了发展型政府理论的部分成果，但其理论架构和探索视野显然比发展型政府理论更加宏大，更具有包容性，而且对政府以及经济官僚的假定已经不再具有唯理性主义和唯道德主义的色彩。正是在这一学术发展的背景下，有学者指出，发展型政府理论对东亚政治经济景象（尤其是政府的所作所为）的描绘是不完整的，如果要对政府在社会经济发展中所发挥的作用具有解释力，一个理论不仅需要聚焦于成功的产业政策，也需要覆盖其他政策领域，如社会福利、环境保护和收入分配政策，同时在这一理论的研究框架中，必须把国家行动及其政治经济后果放在更大的社会网络和制度背景当中去分析。
由此，加利福尼亚大学柏克莱校区的著名日本政治经济专家彭佩尔（T.J.Pempel）认为，“发展型政府”这个概念应该被“发展型体制”（the developmental regime）所取代，而后者则包含一整套国家与市场、国家与社会互动的制度性因素；唯有如此，当有关经济发展的新国家主义研究范式被新制度主义所取代之后，发展型政府理论才能从循环论证和选择性举证的学术困境中走出来。历史制度主义和社会学新制度主义，均属新制度主义的分支。在某种意义上，新制度主义旗下关于资本主义多样性的研究已经吸纳并超越了发展型政府学派。
