每经记者 黄名扬 每经编辑 杨欢
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2022年最后一个工作日，长沙市2022年第四批次集中供地结束，13宗地块全部成交，其中2宗溢价，11宗底价，成交总价78.4亿元，成交规划建筑面积198.1万平方米。
纵观2022全年，中指研究院统计的22个集中供地城市本级范围内累计土拍出让金约1.77万亿元，同比下降超3成。土地出让收入的下滑，引发市场对地方土地财政的担忧。
中银证券数据显示，2020年、2021年，地方财政对土地财政依赖度分别为44.3%和42.5%。专家认为，2022年地方对土地财政的依赖度并未减弱，预计依赖度仍保持在40%左右。
究竟为何会出现土地财政？在多数区域土地出让收入下滑的背景下，对土地财政依赖度仍未降低的城市将何去何从？从2021年8月出版即热销至今的《置身事内》，或许能提供一些方向。
作者:兰小欢 出版社:上海人民出版社
这本书的副标题是《中国政府与经济发展》，脱胎于作者复旦大学经济学院副教授兰小欢在复旦大学和香港中文大学（深圳）的课程讲义，他从地方政府入手，介绍了土地财政、土地开发、产业投资等等运作方式。
在兰小欢看来，土地真正的力量不在“土地财政”，而在以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。“‘土地财政’一旦嫁接了资本市场、加上了杠杆，就成了‘土地金融’，像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。”
01
土地财政的背后，是地方政府钱袋子的紧张。
1994年是一个关键的节点。这一年，一场分税制改革开始在全国推行。改革后，国税和地税两套机构分开，税收也分成了三大类，一是包括关税在内的“中央税”，二是营业税等“地方税”，三是增值税等“共享税”。
其中，最重要就是增值税。这一税种当时在全国税收收入中的占比高达1/4，改革前增值税也是最大的地方税。改革后，增值税则变成了中央地方共享的税种——中央拿走3/4，地方留下1/4。
为了防止改革后地方收入因此急剧下降，中央专门又设立了“税收返还”机制，以保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。但从数据来看，1994年之后地方财政预算支出仍不可避免地一直高于预算收入。
地方公共预算收支占全国收支的比重 图片来源：《置身事内：中国政府与经济发展》
虽然中央转移支付和税收返还填补了预算内的收支缺口，但对地方政府而言，发展经济所需的许多额外支出，如招商引资、土地开发等，仍需另筹资金。增加预算外收入成了选项之一，而其中最重要的，就是围绕土地出让和开发而生的“土地财政”。
国有土地转让收入占地方公共预算收入的比重 图片来源：《置身事内：中国政府与经济发展》
令人意外的是，卖地收入飙升却并未从1994年旋即开始。从数据上看，第一个关键的时间是1998年。
这一年发生了两件大事，城市土地的价值开始显现。其中之一是单位不再福利分房，住房分配货币化逐步实行，商品房和房地产时代就此拉开：1997年到2002年的五年间，城镇住宅新开工面积迅速增长了近4倍。
1998年全国人大常委会审议通过了新修订的土地管理法。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，规定农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地。
另一个关键的节点是2001年。因此前没有普遍实行土地“招拍挂”制度，土地转让过程不透明。2001年为治理土地开发中的腐败和混乱，国家才提出“大力推行招标拍卖”；2002年，国家正式明确包括房地产在内的四类经营用地，开始采用“招拍挂”制度。
自此，土地财政开始迅速膨胀。从2001年到2003年仅三年间，土地出让收入占地方公共预算收入的比例，就迅速从此前的10%左右激增到55%之多。
02
实际上，地方财政有过收支基本平衡的时候。
正如书中所说，上世纪80年代中国经济的关键词，是承包。当时农村搞土地承包，城市搞企业承包，而政府的财政也是“承包”的：
“财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推行，建立了‘分灶吃饭’的财政体制。”
财政承包制下，交完中央的，剩下的都是地方自己的，因此各地有动力扩大税收来源，大力发展经济。一种常见的方式，就是大力兴办乡镇企业——乡镇企业不仅能为县政府贡献增值税收入，上缴的利润也成为乡镇政府和村集体的预算外收入。
在兰小欢看来，这种方式在改革开放初期，有利于调动积极性，推动社会走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入的增长，推动观念的转变，但弊端也逐渐显现。最直观的表现之一，就是财政包干造成了“两个比重”不断降低。
“两个比重”的变化情况 图片来源：《置身事内：中国政府与经济发展》
简单来说，两个比重的降低就是不仅中央财政越来越穷，全国财政整体也越来越穷。
一方面，财政承包制下各地与中央有约定的固定财政分成比例。随着地方经济快速增长，加上改革开放初期物价上涨迅速，相对固定的分成比例之下，中央收入占比自然就不断下降。
另一方面，这种模式下央地分成比例，实际上每隔几年就要重新谈判一次。地方担心税收收入增长很快，下一次谈判中会被“鞭打快牛”，所以许多地方也有意不让预算收入增长太快。
正是为了解决这个问题，才有了1994年的分税制改革。
这场20世纪90年代根本性的改革，成功扭转了此前“两个比重”不断下滑的趋势：改革后，中央占全国预算收入的比重从22%升高到55%；同时，国家预算收入占GDP的比重，也从11%逐渐增加到20%以上。
得益于此，中央政府的宏观调控能力得以增强。这也为之后应对几次重大冲击，如1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等，以及高铁等重点基础设施的建设、彻底摆脱绝对贫困等举世瞩目的成就，奠定了扎实的基础。
但如何破解土地财政依赖问题，仍值得持续探讨。“制度改革必须不断适应新的情况和挑战。”正如兰小欢在书中所说，“只有理解了分税制改革的必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续改革”。
就财税体制而言，2018年的国税地税征管体制改革后，省级和省级以下国税地税机构实际上已再次“合体”。至于未来土地财政将向何处去，如许多经济学家所言，或许还要结合未来国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。
责任编辑：陈琰 SN225
