原标题：人身自由受到限制能否在起诉期限中扣除
行政诉讼法所规定的起诉期限,在通常情况下,可以满足当事人对起诉期限的需求。但也存在按照一般规定计算起诉期限对行政相对人来说有失公允的特殊情况。为此,行政诉讼法第四十八条第一款规定了起诉期限的法定扣除制度:法定起诉期限扣除包括“不可抗力”与“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”两种情形,“其他”系概括性的兜底条款。但由于在法律以及相关司法解释中,对“其他”无具体规定,在司法实践中难免会产生适用障碍。因此,如何把握“其他”的范围,也是司法实践中亟须明确的问题。
在基层院办理的案件中,对起诉期限扣除问题争议较为突出的主要体现在:行政相对人被行政拘留期间,是否符合法定期限扣除的“其他”情形。一种意见认为,该期间行政相对人的人身自由受到限制无法正常行使诉讼权利,应当在起诉期限中扣除。反对意见则认为,虽然人身自由受到限制,但根据《拘留所条例》有关规定,行政相对人被拘留期间有提起行政诉讼的权利,该期间不应当在起诉期限中扣除。
笔者认为,行政拘留期间行政相对人的人身自由受到限制,应当纳入起诉期限扣除制度中的“其他”情形。理由如下:
一是将人身自由受到限制纳入扣除制度具有合理性。一方面,立法并未排除人身自由受到限制的情形。人身自由受到限制最初纳入起诉期限扣除情形是在2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中。2014年行政诉讼法修正案(二次审议稿)第二十九条第一款规定,“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受限制而不能提起诉讼的,人身自由受限制的时间不计算在起诉期限内。”2014年最终通过的行政诉讼法删除了二次审议稿中人身限制的内容。但全国人大会常委会法制工作委员会于2014年12月编写的《中华人民共和国行政诉讼法释义》对行政诉讼法第四十八条作出了解释:“有关司法解释规定:由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内,因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本条是在这些内容的基础上,综合各方面的意见作出的规定。”笔者认为,根据上述解释内容,扣除制度并未排除人身自由受限的情形。二次审议稿规定的起诉期限扣除情形为“不可抗力”与“其他不属于当事人自身的原因”,但是又在其后规定了“人身自由受到限制”的内容。立法者正是因为考虑到“人身自由受到限制”属于“其他不属于当事人自身的原因”的一种情形,可以被“其他”吸收,不必要单独列出,才予以删除,但删除后并不影响人身自由受限纳入起诉期限扣除制度。另一方面,纳入起诉期限扣除制度不违背法条适用。起诉期限扣除制度中的“其他”,属于兜底条款,限度上应当与不可抗力的内容保持一致,即系客观的外来因素,当事人对超过起诉期限没有过错。行政相对人被拘留属于行政机关施加于相对人身上的一种行政强制行为,属于外来因素。在被行政拘留的情况下,行政相对人无法像一般诉讼参与人一样正常地开展诉讼准备工作。因此,无论从保护行政相对人诉权的角度还是从法条本身的解释出发,人身自由受到限制应当属于“其他”情形。
二是反对观点不合理地限制了当事人的诉权。反对观点认为,根据《拘留所条例》规定,拘留所保障被拘留人在拘留期间的通信权利和会见权利。《拘留所条例实施办法》第四十条第一款规定,被拘留人提出举报、控告,申请行政复议,请求国家赔偿,提起行政诉讼或者申请暂缓执行行政拘留的,拘留所登记后应当在24小时以内将有关材料转送有关机关,不得检查或者扣押。因此,被拘留人在被拘留期间有诉讼的权利。除非当事人有证据证实拘留所限制了其行使上述权利,否则,该期间不属于法定的起诉期限扣除情形。笔者认为,反对观点的理由均不能成立。其一,反对观点认为,被拘留期间有提起诉讼等权利、不影响诉权的行使,不应当扣除。如前所述,被拘留人在被拘留期间,有请求国家赔偿的权利。但根据国家赔偿法第三十九条规定,“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年,自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算,但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。”虽然拘留所应保障行政相对人在被拘留期间享有提起国家赔偿的权利,但国家赔偿法仍规定,请求人在被限制人身自由期间是不计算在诉讼时效以内的。因此,即便拘留所保障了请求人享有充分的诉讼权利,赔偿请求人在被限制人身自由期间未提出国家赔偿请求的,也不意味着当事人的诉讼权利因时间经过而灭失。其二,反对观点认为,如果行政相对人不能提供相反证据证明拘留所限制了其诉讼等权利,起诉期限不应扣除。笔者认为该观点不符合法律的规定。行政诉讼法第四十八条第一款规定的是起诉期限扣除情形,第二款规定的是起诉期限延长的情形。第一款与第二款规定不仅适用情形不同,法院决定的程序也不同。起诉期限延长的适用需要当事人向法院提出申请,由法院决定是否准许,而起诉期限扣除属于法定情形,即只要符合所规定的条件,当事人即可提出主张。如果按照反对观点,当事人在主张起诉期限扣除时,不仅需要提供其被拘留的证据,还需要另行提供拘留所限制其行使诉权的相关证据材料,这无疑增加了当事人的举证义务;从实际情况而言,在行政拘留期间发生的法定扣除事由,相关证据材料大多数在公权力机关手中,当事人无法获取,且当事人在拘留期间也无收集相应证据材料的条件。因此,以《拘留所条例》为由要求当事人在主张起诉期间扣除时需提供证据证明拘留所违法剥夺、限制其行使权利,反而违反了该条规定的本来目的,使当事人权益无法得到有效保护。
(作者单位:湖南省永州市人民检察院)
