清明时节，追思逝者，公墓是无法绕开的话题。近年来，公益性墓园涉嫌违规用地的报道屡见不鲜，曾经陆丰“坟爷”林耀昌深陷囹圄是其中标志性的事件。今年初，记者前往广东省粤东地区调查发现，“未批先建”公益性公墓不算少数，由于法规的滞后，政策的尴尬与资金的缺口，导致备受争议的公益性公墓处境困难。
“坟爷”不孤
政府重视但用地手续办不了
距离汕尾陆丰市中心约20公里处，是潭西镇箖投围水库，水库北侧有一片山丘地，僻静荒凉，人烟稀少，潭西安福公益性公墓就坐落于此，这是陆丰市首个公益性公墓，最被人所熟知的事件是，该公墓牵出所谓陆丰“坟爷”林耀昌。
1月份，林耀昌涉嫌非法占用农用地在东莞受审，其投资的150多亩的公墓，被暂停使用。记者在拟待开发的用地上看到，只有小部分土地被修成了墓穴，其他的地仅简单平整，光秃秃的一片，非常惹眼。
导致林耀昌被起诉以及公墓暂停使用的主要问题，就是该公墓的用地“未批先建”，涉嫌占用农业用地。
作为陆丰市推进公益性公墓工作中的民心工程，安福公益性公墓备受当地重视，在2008年第一期项目动工时，相关部门的领导都出席动工仪式，当地媒体对此事还进行报道。此后，省林业厅、陆丰市住房和城乡规划建设局都给安福公益性公墓核发了用地许可，但国土部门的用地手续直到林耀昌被抓，仍未办理。
记者在粤东地区调查发现，公益性公墓“未批先建”的情况并不少见，同在陆丰市另一个镇的公益性公墓，也没有拿到国土部门的手续，同时，在汕尾市海丰县、揭阳市惠来以及汕头市濠江区等地，存在公益性公墓“未批先建”的情况。
一位粤东县级民政部门相关负责人表示，当地四个镇已规划的公益性公墓，得到县政府、林业以及民政部门的审批，但最后涉及土地审批的问题，不得不流产，另外，在建的两个公益性公墓也被叫停。
谁来审批？
政策规定模糊八年无法执行
记者调查发现，用地审批是制约公益性公墓的主要问题之一，公益性公墓的建设到底如何审批管理？
2007年8月3日，广东省民政厅、建设厅、国土资源厅、林业局、物价局五家单位联合发文，出台了《关于加强和规范公益性生态墓地建设和管理的意见》。其中规定公益性公墓，“具体涉及规划、林业、用地、建设手续的，应向相关行政主管部门正式申报相关批准手续。”
但在该文件中，并未明确规定公益性公墓的用地性质，及归哪级国土部门审批。
一位粤东县级市民政局相关负责人表示，现实中审批手续比较困难。他以一个正在修建公益性公墓的镇为例，这个镇按照程序向国土局备案，由于涉及修建公墓，集体土地改为建设用地，改变土地用途要报向省厅。为了推动公益性公墓的修建，县委出面对各个部门进行协调，但县国土局没审批权力，还是要上报省厅。
“如果等拿到审批才开始动工，等上几年也动不了工，这样的话所有公益墓园没一个能建成。”这位负责人说，为了完成任务，有些地区开始“未批先建”。
在“坟爷”林耀昌一案中，在法庭上，林耀昌曾表示，国土部门不批的理由是“公益性项目用地从来没有办过”。
省国土厅相关负责人表示，目前对土地审批分为两类，一类是城市分批次建设用的审批，一类是单独选址项目审批。前者是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农用地转为建设用地的。后者是指土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地区域之外的选址建设的建设项目用地。
这位负责人表示，公益性公墓不属于单位选址项目，因此，省国土资源厅不会单为该类项目进行审批。
如何定义？
有待明确公益性公墓的定位
记者采访民政部门相关人士表示，公益性公墓用地审批问题背后，与公益性公墓的定义与定位有关。
那么什么是公益性公墓？对于如此简单的问题，目前并未统一的说法，截至目前最权威的说法是，民政部1992年印发的《公墓管理暂行办法》中明确规定，“公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安放服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或者遗体安葬实行有偿服务的公共墓地。”
简而言之，公益性公墓只能为农村村民服务，而城镇居民，只能安葬在经营性公墓。上述对于“公益性公墓”的定义，一直沿用至今。
广东省民政厅联合其他四个单位出台的《关于加强和规范公益性生态墓地建设和管理的意见》中明确规定，“公益性生态墓地是为当地村民安葬、安放骨灰或者安葬遗体的农村基层殡葬公共服务设施。”
“除了管理费用的不同，公益性公墓与经营性公墓最关键的区别，在于服务人群的不同。”一位民政局相关人士表示。
由于城镇化的加快，过去关于公益性公墓的定位，明显与现实需要不符。在全国范围内，已有少部分城市尝试修建城市公益性公墓。民政部在2012月10月份，曾下发征求《城市公益性公墓建设标准》(征求意见稿)意见的函，至今仍未通过。
2012年，民政部一零一研究所组织专家编写的《中国殡葬事业发展报告(2012-2013)》指出，目前我国城镇公益性公墓建设面临无专门规划预算、法律法规不健全、运行维护管理困难等突出问题。
《报告》建议，尽快出台相关法律法规，明确城镇公益性公墓的定位、审批、建设方向、建设标准、执法管理等方面的要求，加大财政投入，将城镇公益性公墓建设纳入财政预算。
钱哪里来？
公墓投入资金的缺口
除了审批方面的困境，当地政府修建公益性公墓，资金投入上也存在缺口。
一位县级民政局相关负责人表示，按照省里统一要求，建设一栋骨灰楼和一座公益墓园加起来，省厅一共补助15万。“但十几万元，对于建设墓地来说，是杯水车薪。”这位负责人说，他们县下属的一个镇，修建公益性公墓，但投资修建进山的水泥路，就耗资几百万。
资金上的短缺是粤东地区修建公益性公墓时遇到的普遍问题，特别对于那些经济困难的镇，财收完全靠上级拨款。“大镇就拨款多一点，小镇就拨款少一点，能维持基本运作就好。”一位镇的相关负责人说。
根据《广东省殡葬管理工作“十一五”规划》提出的“2010年底前，全省各乡镇有条件的村都应建立起公益性生态墓地”，“如果不引入外部资金，这个目标根本完不成。”一位县民政局相关负责人说。
对于公墓的数量，在“十二五”规划中，又发生了调整。2011年出台的《广东省殡葬管理工作“十二五”规划》(下文简称“十二五”规划)提出，“到2015年，各乡镇平均拥有的公益性骨灰存放设施数量达到2座以上”。
“十二五”规划中建议，将“经营性公墓用地出让所得纳入财政管理，专项用于公益性殡葬服务设施建设”。
“经营性墓园的名额省厅在十二五规划里是有控制的，至少我们没有名额。”一位县级民政局相关负责人说，当地也没有经营性公墓的用地出让所得。
路在何方？
意见稿交了但文件没下来
与此同时，公益性公墓的服务区域也有严格限制，镇的公益性公墓只能服务于本镇，村的公益性公墓只能服务于本村。
“这个规定原本就很矛盾，这个镇的公墓用不完，另个镇没公墓，没公墓的镇如果有人去世了怎么办？”一位县级民政局相关负责人说，从他们县的情况来看，其中一个镇所建的公墓，按照死亡率规划了20年，因此，有些墓穴暂时用不完，而其他临近乡镇居民也愿意葬在该镇，按照严格规定就不能跨区安葬。“我们考虑到了整体资源的规划利用，也因地制宜地想了许多办法。”这位负责人说，比如甲镇的居民愿意安葬在乙镇，如果甲镇镇政府同意了，乙镇镇政府也同意了，双方出具手续，解决跨区问题。
对解决目前公益性公墓面临的困境，部分基层民政局相关负责人建议，首先是投资主体，镇一级财政比较薄弱，在保持镇政府主体地位的基础上，允许社会做些有偿服务。二是国土方面，镇级政府最好有审批权限。三是在本地土地使用保证的情况下，根据当地情形，可以通过审批来跨镇安葬。
“这些意见稿交给上级部门，但还没有文件下来，‘坟爷”林耀昌出事后，现在搞公益性墓园，大家都有点怕了！”有民政局的负责人表示。
本版采写/摄影：南都记者涂峰 吴璇 谭林 见习记者 尚黎阳
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