方案比较：发现改革的逻辑
本刊记者 王运宝
百舸争流，奋楫者先。
2013年12月17日，上海，这座地方国资最为集中，地方国企实力最强的城市，发布“上海国资国企改革20条”，打响地方国资国企改革“第一枪”。截至2014年7月31日，地方国资改革求索渐成燎原之势，湖南、湖北、江西、重庆、天津、四川、山西、山东、江苏等地，相继发布改革方案，地方国资改革正在成为一场“连续剧”。
在这些省市的改革方案中，改革的突破点、着力点、关键点与落脚点分别是什么？本刊选取上海、重庆2个直辖市，安徽省周边的湖南、湖北、江西、江苏以及南京市，西部的四川省，对8个省市的改革方案进行梳理和比较分析。
分与合
在上海的方案中，明确提出“以深化国资改革带动国企改革为着力点”，突出国资改革，这是十八届三中全会后新一轮国企改革的新特点，即从过去管资产为主向管资本为主转变，更好地体现国有资本出资人的角色。
为此，对国有企业进行分类改革，成为8省市的一致选择。具体来看，上海分为竞争类、功能类和公共服务类，湖北、重庆、江西、南京跟上海一样，都是分三类。湖南也是分三类，名称稍有不同，是公益、功能、竞争三类。在8个省市中，四川是唯一分两类的，即功能性、竞争性两种类型。
在分类明确后，围绕企业重组的案例，在各地纷纷上演。7月11日，湖北省整合省内5家工程设计企业组建的中南工程咨询设计集团正式组建成立，这是对湖北改革方案的具体操作。其他省市，也都提出了国企战略性重组的定性与定量目标。
对比各地改革方案还会发现，在国企与国企进行战略重组的同时，民企与国企之间的战略重组，唱好混合所有制改革这场重头戏，也被寄予厚望。
但唱戏离不开搭台，如何运用资本市场为混合所有制改革提供平台支撑，探寻可行的操作路径，正变得越来越重要。因此，8省市的改革方案中，都提出打造服务国企改革的资本运营平台，以实现资源、资产、资本、资金的良性循环。
在具体操作上，渝商集团是重庆市最大规模的民企，注册资本金超过30亿元。2014年初，渝商集团开始登门拜访部分国企，寻找合作机会，并很快确定了最终的合作对象——重庆渝富集团。两家公司已签订战略合作协定，将共同出资组建若干新公司，在竞争性市场和垄断性市场同时展开投资。
4月30日，渝商集团宣布股权变更，新任董事长涂建华表示，股权变更后的渝商集团，不仅仍是重庆最大的民营资本投融资平台，同时也是未来重庆国有资本与民营资本结合的首选平台。这被业界解读为渝商集团全面发力混合所有制的标志。
数据显示，到2013年底，重庆市国资系统1505户企业中，混合所有制企业已达713户，占比47.4%。上海也提出，“以打造公众公司为主要实现形式，积极发展混合所有制经济”。跟上海、重庆一样，在8省市的改革方案中，都明确提出投资主体多元化、双向进入、交叉持股，但混合所有制并非一混就好，或者一混就灵，要让不同的资本混合在一起，怎么混，谁来混，混什么，都是大有学问的。
7月3日，上海市率先出台发展混合所有制经济的若干意见，再一次为地方国资改革树立标杆。
进与退
重庆民生能源集团是集能源投资、房地产开发为一体的大型多元化民营企业。十八届三中全会后，民生能源集团敏锐地嗅到商机，先行先试，同中石化共同发起设立隆生燃气有限公司，持有该公司51%的股权，成为控股中石化下属企业的第一家民营企业。
在这个合作中，重庆民生能源集团的进，并不意味着国资的退。按照财政部财科所贾康的观点，这是在现代企业制度框架之下，形成不同来源的股东即股本持有者，它们在一个个具体的市场法人主体内部，以混合、合作的方式形成有潜力、活力最大释放的稳定机制，来寻求共赢和多赢。这里有权责利之辨，但不应有“主客”之分，更不应有“谁主动、谁被动”之说。
从8省市的改革方案来看，从竞争类国企退出，已经成为共同选择。在退出的同时，国资要进入哪些领域？
在改革方案中，有一个数字出现的频率很高——80%。上海提出，国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。四川提出，80%的国有资本集中在公共服务、战略性新兴产业等重点行业和关键领域。重庆提出，竞争类企业80%以上的国有资本集中在先进装备制造等支柱产业和高技术含量、高附加值的战略性新兴产业、现代服务业。江西提出，使80%左右国有资本集中在关键领域和优势产业。
从这四个省市的80%中，能清楚地判断出国资进入的重点领域。而要做好国资的有序进退，公开透明的平台是前提，这就要求国企必须上市公开交易。
在国资的证券化率上，重庆提出，适宜上市的企业和资产力争全部上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化；湖南提出到2020年，国有资产证券化率达到80%左右；湖北则是提高到50%；江西是省属国有资本证券化率提高到60%。南京提出到2015年，市属国有企业经营性资产的资本证券化率达到50%以上。但上海、四川没有提出明确的证券化率目标。
人与钱
7月31日，原浙江省委常委陈德荣调任上海宝钢集团总经理。在国企的领导选用上，国企、部委、省级行政区之间的流动，频率很高。不可否认的是，这种国企领导人的产生方式，一直存在争议。
因此，在推进新一轮的国资改革中，建立职业经理人制度、更好发挥企业家作用、增加市场化选聘比例、规范国企高管的薪酬水平等，在8省市的方案中都有详细部署。
首先是人的改革。人才团队是关系国资国企改革成败的最重要因素。针对人从哪里来的问题，市场化导向是共同点，都提出推进市场化选人用人机制。
上海提出全面推进国有企业领导人的任期制契约化管理，积极推进职业经理人制度。而“建立企业家队伍”，则成为所有地方改革方案中，最一致的表述。
企业家最懂市场，董事一定要是“懂事”的人。国务院国资委首任主任李荣融曾公开表示，职业董事比职业经理人更难找。2005年，国资委设立了一个董事资格评审委员会，作用是防止不合格的人进入董事会。即使这样，合格的董事人才还是欠缺，有媒体甚至抨击说，央企的外部董事已经成了退休政府官员和国企老总的“后花园”和“养老院”。
围绕法人治理结构，主要是国有企业党委书记、董事长、总经理三人的选任。上海在改革方案中，与国企分类改革相对应：竞争类国企，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设。功能类和公共服务类企业，再细分为两种情况，国有多元投资企业原则上董事长为法定代表人，经法定程序兼任总经理，与党委书记分设；非多元投资企业可设1名执行董事任法定代表人兼总经理，与党委书记分设。湖北特别强调，具备条件的企业，将经理层的选聘权下放给企业。
其次，是如何进行薪酬激励体系的改革。
差异化的薪酬制度是8省市改革方案的共同点。这与国企领导人分类管理相适应，与选任方式相匹配。湖北的方案中，分类较为详细，一是国有控股上市公司，实施股权激励或奖励基金计划。二是人力资本密集的高新技术和创新型企业，实施科技入股等股权激励。三是国有资本投资公司和国有资本运营公司探索市场化项目收益提成机制。
与企业分类改革相对应，湖北省提出，公共服务类、功能类企业领导人的薪酬由“基薪+绩效薪”组成，配套实施专项奖励；竞争类则是由“基薪+绩效薪+中长期激励”组成，实施股权、现金两种类型的中长期激励。
最后，也是新一轮国资国企改革的一个鲜明特征，是容错机制的明确提出。上海、四川、江西等省市，都提出建立鼓励改革创新的容错机制，鼓励大胆创新。
作为全国的标本，上海还特别提出“努力成为全国国资国企改革发展的排头兵”，“部市合作共建中国特色现代企业制度试验区”，足见上海对国资改革的深入思考。
链接：央企、安徽及周边省市国有资产数据一览
全国国有企业总资产：财政部数据显示，全国国有企业资产总额104.1万亿元，增长16.3%；营业总收入47.1万亿元，增长10.8%，利润总额2.6万亿元，增长5.3%，净利润1.9万亿元，增长4.4%。
中央企业：国务院国资委的数据显示，资产总额35万亿元，增长11.7%；实现营业收入24.4万亿元，增长9.1%；实现利润总额1.3万亿元，增长3.6%；实际上交税费总额1.9万亿元，增长5%。
安徽：省属企业资产总额10344.5亿元，增长11.3%；实现营业收入6463.5亿元，增长11.7%，实现利润277亿元，增长38.4%。截至2014年5月，与全国省管企业相比，安徽省属企业资产总额、营业收入均位居第8位，利润总额位居第4位；与中部省份相比，利润总额位居第1位、增速位居第2位。
上海：地方国有企业资产总额11.17万亿元，实现营业收入1.86万亿元，增长13.2%；实现利润1003.50亿元，增长3.2%；缴纳税费总额1406.38亿元，增长9.9%。上海地方国资主要经济指标位列全国地方国资系统第一，其中，资产总额、营业收入、净利润分别占全国地方省市国资企业的1/10、1/8、1/5。
江苏：江苏省市国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业资产总额3.2万亿元，增长20%；完成营业收入7153亿元，增长7.8%；实现利润583亿元，增长9%；上缴税费420亿元，增长3.1%。
浙江：省属企业资产总额6524亿元，增长12.7%；实现营业收入6180.2亿元，增长13.5%；实现利润总额243亿元。
山东：省属国企资产总额12906亿元，实现营业收入7610亿元，增长14.2%，实现利润109亿元，下降53.6%。
河南：地方国有企业资产总额1.8万亿元，净资产5864亿元；营业收入7469亿元，实现利税442亿元。
湖南：2013年11月，全省国资系统监管企业资产总额8405亿元，净资产总额3201.64亿元；累计实现营业收入3160.37亿元，利润总额98亿元，上交税费144.69亿元。省属监管企业资产总额4216.44亿元，净资产总额1316.97亿元；累计实现营业收入2864.51亿元，利润总额76.7亿元，上交税费127.65亿元。
江西：省国资委出资监管企业资产总额2533.9亿元，净资产958.8亿元，营业收入3298.6亿元，实现增加值362.1亿元，同比增长17.1%；实现利润总额63.5亿元，同比增长13.9%。
湖北：截至2014年6月底，省管22户出资企业资产总额5034.57亿元，增长25.6%；累计实现营业收入753.01亿元，增长22%；实现利润总额19.28亿元，增长69.3%。
(数据来源：各省市国资委；除文中表明外，统计时间截止为2013年12月)
国资改革：带着希望出发本刊记者 夏自钊
10.4万户，55.5万亿元资产总额，19.5万亿元营业收入，1935.5万职工。
这是财政部企业司7月28日公布的截至2013年底地方国企的“家底”，也是我国首次对外公布国企“家底”。这个资产总额相当于2013年第一经济大省广东省国内生产总值的9倍。
经过1998年以来的深化改革，加入WTO后外部压力倒逼的规范化改制，在不断融入全球经济体系的进程中，国有资本得到前所未有的扩张。在这样的数字和形势面前，此轮改革的战略内涵与以往已大不相同。
十八届三中全会《决定》首次提出，“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这短短60余字，是本轮改革的亮点和关键。
从管资产到管资本，一字之差的背后是什么？国有资本投资运营公司又是一个什么样的新生事物？围绕国资改革，从国企的角度说，希望增强国有经济的活力、控制力、影响力；从民营经济的角度看，希望能获得平等参与的机会，实现“国民共进”。
不管是对地方政府、国有企业还是非公经济来说，改革都是红利。只要有红利，就要带着希望出发。
“从深井到大海”
7月10日晚间，牵动地方政府、股市、数万员工的江淮汽车重组预案终于发布。江淮汽车拟通过发行股份的方式吸收合并江汽集团，从而实现江汽集团整体上市。作为安徽省国资改革的试点之一，通过引进战略投资者和实施管理层持股推进股权多元化改革，符合当前国有企业混合所有制改革的政策导向。重组完成后，江淮汽车的实际控制人仍为安徽省国资委。
从这个改革试点中，我们能发现多个方面的变化。从管资产到管资本，首先是方法上的创新，意味着过去十年以“控制力、保值增值”为核心的改革取向，已到了改弦更张之时。其次，是思想认识上的创新，表明改革的指导思想已从“做大做强国有企业”转变为“发挥国有资本的战略性引导作用”。可以说，本轮改革从核心上说已不仅是国企改革，而是国资改革。
为何如此强调“管资本”？采访中，大家一致认为，管资本就是把资本做活起来，使国有资本证券化、可流动；国有资产实现形式由实物形态的国有企业，转变为价值形态的资本。一个“活”字是当前深化国资国企改革的关键。
“资本流动就是要避免深井效应，所谓深井效应，就是企业家像农民一样在家挖井，挖了十几年，越挖越深，感觉是付出很多劳动，积满了很多水。但企业家只顾自家的一亩三分地，那么多的水不能横向流动，不能入江入海，起不了更大的带动作用。”一位长期观察国资国企改革的政府人士告诉《决策》。
在他看来，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公经济严重的挤出；另一方面，在新兴产业发展、中小企业融资、重要基础设施，以及社会保障等领域，国有资本的作用还没有充分发挥，一些地方政府不得不再建政府“融资平台”，造成大量政府性债务。
在这种情况下，国有企业做强做大与国有资本应发挥战略性功能之间，已形成某种矛盾。而实现资本流动是有效破解的办法，一方面可避免“内部人控制”；同时，将国有资本整合到投资运营平台后，可以实现有序进退，即退出一般性领域，进入基础性、战略性领域，更好地发挥国有资本的控制力。
2014年6月，亳州市整合除古井集团外的所有亳州市属国有企业，成立建安投资控股集团有限公司，该集团整合后总资产670多亿元，下属37家企业，原先的亳州市建投、公交等6家国有公司股东，全部由亳州市国资委变更为建安控股。亳州市的这次大手笔运作，引起各界关注，也是国有资本投资运营的一次实践。
按照改革的制度设计，国有资本投资运营平台将负责运营国有资本、管理国有股权，以国有资本价值最大化为目标，对出资企业仅按照出资比例履行股东职责。简言之，就是政府不再具体管企业，只通过平台管资本和履行出资人职责。该平台的性质为企业法人，完全市场化运作，政府对其考核的唯一指标是国有资本的保值增值。
记者梳理业已出台的地方国资国企改革意见发现，各地对国有资本投资运营平台的定位大致有四个：一是实现政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资平台；二是以市场化方式进行资本运作的投融资平台；三是实现国有资本有序进退的产业整合平台；四是促进战略性新兴产业发展的创业投资平台。
毫无疑问，这四个功能目前正是地方政府迫切需要补齐的经济治理短板。国有资本投资运营平台如能有效运转，将不仅从根本上改变目前低效的国资管理模式，还将给地方政府的经济治理带来乘数效应。
“关键的一招”
“上海已经到了不改革创新就不能前进的阶段！”2013年12月17日，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在上海深化国资改革工作会议上疾呼。国资国企是上海最大的存量资源，在韩正看来，深化国资国企改革是增强上海经济活力的必由之路。
上海不仅是最早出台改革意见的国资重镇，改革动作也最为密集。2014年以来，上海的分类监管、差异化重组、混合所有制改革、国企上市、引进战略投资者等改革举措，频繁见诸报端，成为国资改革样本的重要标志。
本轮改革的关键是管资本，上海在改革的广度上不可谓不宽，几乎在所有领域开展了试点。下一步，上海将在深度上做文章。其实，早在今年3月份，韩正在上海市国资委调研时早已指出：“国资流动平台建设是具有战略意义、长远作用的基础性改革，国资改革探索了很多年，终于找到了一条正确的道路，平台是关键的一招。”
回望上海的历次改革，其特点是步步为营、稳扎稳打。在上半年各领域开展的改革打下良好的舆论基础和制度基础后，7月初，韩正表示“下半场要更精彩”，“要抓住关键，实质性启动国资流动平台”。
按照计划，上海要建立“一对多”的国资流动平台，在未来几年内形成2到3家充分发挥投融资和国资流动平台功能的资本运营公司。其中，至少有一家将在今年进行实质性运转。本刊记者了解到，国资流动平台之一上海国盛集团已被要求在9月底前完成内部的整合清理。目前，集团旗下相关资产的剥离工作正在推进。据悉，另一个重点发展的平台，将是上海国际集团。
同为国资重镇的重庆，又有哪些亮点呢？十八届三中全会决定公布后一周，国务委员王勇即赴重庆调研国资国企改革，这是全国首站。王勇表示，多年来重庆国企在探索中发展，“有理论有实践，为全国地方国企改革竖立了旗帜、样板”。
在2003年，重庆国有资产总额仅为1700亿元，但在“八大投”的运作下，而今重庆的国有资产总额近2万亿元之巨。2003年是个重要的时间节点，“资本运作高手”黄奇帆以副市长身份兼任重庆市国资委主任，全国闻名的“八大投”即是他的得意之作。
在黄奇帆看来，新形势下重庆国企改革的核心，是资本的重组，建立资本的市场化补充机制，形成生生不息的资本循环。在重庆最新的国资国企改革部署中，部分合适的国企集团将转化为巴菲特式、淡马锡式，或是中投式的投资公司。
渝富资产和“八大投”中的重庆地产集团已被黄奇帆圈定，目前正在进行债务清零和调整投资方向，一旦转型为投资类公司，两家企业以后就只做股权投资、做战略投资者。届时，“不管国内企业还是境外企业，不管是国企还是民营，什么有前景就投哪儿，什么产业运作规范就投哪儿。”黄奇帆表示。
相对于上海、重庆的国资运作，广东最为优质的国企格力集团，则代表了另外一个向度。
2006年以来，格力电器先后经历了股权分置改革、股权转让、通过资本市场减持、三轮管理层股权激励和两次增发，渐进式地实现了格力电器股权的多元化。格力集团和格力地产合计持有格力电器的股份，从最初的58.66%逐渐下降到不足20%。尽管格力电器的大股东还是国资，但其股权结构已经非常分散，更接近一家真正的公众公司，大股东已不再具有完全意义上的话语权。
多元化的股权结构，使得格力电器在2012年5月召开的股东大会上，阻止了珠海国资委空降的政府官员进入公司，成为当年资本市场的标志性事件。格力电器前十名股东中，机构投资者占到七家，股权分散，使得中小投资者有了发声的机会。
同样是家电行业，合肥三洋的改革，被外界视为地方国资改革的标杆性案例。
7月30日，证监会发行委审核通过合肥三洋公司非公开发行股票的申请。此次定向增发后，美国白色家电巨头惠而浦控股51%，为第一大股东和实际控股人；合肥市国资委由33.57%下降为23.34%，变为第二大股东，这标志着上市公司合肥三洋由国有企业变身为外企。合肥市国资委表示，引入惠而浦的做法，是合肥市国企改革的一部分，目的是通过国有企业战略性重组，引领产业升级。
期待原则性与操作性并行
“看起来很美”，这是目前各界对地方国资国企改革的总体印象。
截至8月初，各省市都已大篇幅宣布启动国资国企改革。但绝大多数还停留在文件层面，表面上很热闹，实质性改革尚未深入展开。在不少官员和学者看来，现在的地方国资国企改革，更多只是一个“概念版”。
眼下，民营企业“混入”国企的案例，比如北京弘毅投资公司，仍然是少数。8月初，广东佛山市关于混合所有制的人大代表调研会上，广东昭信企业集团有限公司董事长梁凤仪说：“我最关心的是，如何在发展混合所有制中实现多赢？如何保证企业‘上对花轿嫁对郎’?”这两个疑问，反映出对改革推进的某种担忧。
前不久，有几个省的国资委派人到经济大省江苏取经，某财经媒体以“非公开身份”方式得以旁听部分议程并参与讨论。该媒体获悉，江苏省国资国企改革方案，虽由省国资委拿出底稿，但经过了规定性的“程序”后，“越改越原则，越改越概念”。
此前在今年5月，中国发展论坛上有一个主题为国企混合所有制改革的分论坛，与会的多位竞争类国企的领导人认为，国企改革虽然热议，但对几个关键问题，政府仍然没有给出明确说法。
比如，需要明确哪些行业可以混合，哪些不可以混，股权比例的红线在哪里？其次，职业经理人持股能否放开、股权怎么定价？第三，国有资产流失的大棒始终悬在空中。
的确，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)。虽然国务院国资委在7月启动了四项改革试点，但纵观中央到地方的改革方案，都缺少操作性的细则。
从改革的宏观背景上看，十八届三中全会《决定》出来后，高层在不同场合多次强调中央大政方针的严肃性和统一性，地方不可抢跑越线。记者也获悉在4月份，中央文件再次提出国资国企改革要注重顶层设计，要等中央的总调子出来后再推进。在这样的大背景下，地方国资国企改革的步伐就不会有原先预想的那么快，只是一些原则性、指导性文件的发布。
与此同时，2014年以来，“稳增长、微刺激”成了热门语汇。7月29日，中央政治局会议公报最引人关注的表述，无疑是对经济增长速度的强调。公报全文1317个字，其中专门论述如何正确看待经济增长速度的，多达212个字。
采访中，记者还了解到，稳增长是国资国企改革方案出台前，中央企业的主要任务，后续将推出一批重大建设项目尤其是基础建设项目。在各地稳增长的行动中，国企承担了“挑大梁”的角色。
在这样的宏观背景下，地方国资国企改革从文件落到实处，尚需一段时日。目前，不管是地方国资总量最大的上海，还是经济总量最大的广东，均以改革试点为主，而非贸然推进。
链接：国企改革35年
2013年11月，十八届三中全会提出了新一轮改革蓝图。从1978年开始，35年弹指一挥间，国企改革作为经济体制改革的中心环节，在深度和广度上不断向前推进。
1978—1983年，放权让利
改革起点是1978年，当时的国企只是一个指令性计划的执行者，利润上交财政、亏损由财政补贴。十一届三中全会后，国企改革进入初期的放权让利阶段，试图在计划经济框架内，通过放权让利来增强企业活力。自主权的扩大和利润留成制度的实行，激活了国企的盈利意识和发展意识，为逐步适应市场竞争初步奠定了基础。但这一时期计划经济体制仍居主导地位，大部分商品的价格和企业的生产经营活动仍受指令性计划的控制，市场体系尚属萌芽状态。
1984—1992年，两权分离
十二届三中全会以后，经济体制改革的中心环节是搞活国营大中型企业。依据有计划的商品经济理论，该阶段国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。在所有权与经营权分离的条件下，出现了承包经营责任制、租赁制、资产经营责任制、税利分流以及股份制试点，探索搞活企业的多种经营方式。从此，国企改革从经营权层面逐步向所有权层面过渡。到1992年，十四大确定改革的目标是建立市场经济体制，国企巨轮正式试水市场化大潮。
1993—2002年，建立现代企业制度
围绕十四届三中全会提出的十六字方针，国企改革进入建立现代企业制度的轨道。1994年以后，国企开始建立现代企业制度试点。1997年9月，十五大对国有企业改革进一步做出重大部署，提出“公有制实现形式可以而且应当多元化”，“要从战略上调整国有经济布局”。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的。”按照对国有经济进行战略性调整、对国有企业进行战略性改组的方针，通过重组上市、债转股、下岗分流、加强企业技术进步和领导班子建设等手段，一大批国有企业竞争力明显提高，同时一批长期亏损、扭亏无望的特困企业退出了市场。
2003—2012年，国资管理改革新阶段
十六大和十六届三中全会相继指出：“调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。”2003年4月，国务院国资委成立，履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，开始建立国有资产所有者的权利、义务和责任的统一，管资产与管人、管事相结合的新制度。随后，各省市的地方国资委相继成立，从体制上确定和加强所有者或出资人的职能。在机构设置上，实现了政资分开、政企分开，弱化了过去行政部门对企业的干预。同时，国有资产监管得到切实加强，各级国资委推动所属企业的调整重组，央企户数从196户减少到113户，资产总额从8.09万亿增长到31.2万亿元。国企的经济实力在这10年显著增强，世界500强中，出现越来越多的国企身影。
2013年——
十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。从管资产到管资本，围绕增强国有经济活力、控制力、影响力的改革，进入新阶段。
(方骏搜集整理)
一个国资大省的改革碎步
本刊记者 夏自钊
海信集团董事长周厚健，是山东省最早呼吁并践行股权多元化的国企老总，他近年来一直在关注同行格力电器的改革动向。2012年，格力电器中小股东成功阻止了珠海国资委空降官员进入公司，这让周厚健心潮澎湃。2013年底，格力更是打响了地方国资改革第一枪，以格力为代表的国企股权多元化和优良的公司治理，多年来一直是海信的改革目标。
十余年来，周厚健一直在坚持股权改制。然而，国资大市青岛的国资监管向来以“规范”著称，海信电器目前的十大股东中，青岛市国资委控股的海信集团仍占股41%，后九位股东股权合计仅占14%。
青岛作为山东省经济最发达最开放地区尚且如此，山东省级层面的国资国企改革又是如何呢？
虽坐拥2万亿元国有资产，山东的国资改革却一直是“犹抱琵琶半遮面”，与市场的期待相差甚远。统计数据显示，山东省管企业近年来利润出现大幅度下滑，省属企业2012年利润下降52%，2013年下降58%，2014年一季度又下降40%多。
路径依赖
山东省国资委主任谭成义最近很忙，刚参加完起草国资国企改革的意见，又在忙着推动省属企业内部市场化。所谓内部市场化，就是把市场机制引入企业内部经营，建立起省管企业内部市场化经营机制，以达降本增效之目的。内部市场化，这一在外界看来较为“平庸”的改革，2014年以来频见当地报端。
针对山东的国资改革问题，山东省长郭树清在2014年“两会”期间曾表示，省管国有资产布局还不太合理，在钢铁、煤炭等产能严重过剩产业中占比过高，在现代服务业、战略性新兴产业中比例偏低；一些省管国有企业活力和动力不足，抵御市场风险的能力较弱。同时，郭树清阐述了他的两个“能不能”，即高管人员薪酬、普通人员的薪酬能不能和市场化的企业有同样的竞争力；鼓励技术进步、鼓励创新方面能不能有同样的激励机制。
有评论认为，这两个“能不能”和郭树清的表态，是近年来山东高层对该省国资系统最“鲜明有力的喊话”。同时本刊记者梳理郭树清今年以来对国资国企改革的讲话发现，郭树清几乎没有为山东国资系统大力宣传的所谓“政绩”背书。
在外界看来，山东省国资近十年改革重心莫过于推动企业兼并重组，以期做大做强。先是制药企业新华与鲁抗集团合并，经历多年貌合神离无疾而终；接着便是惊动全国并引起人们质疑国进民退的山东钢铁对日照钢铁的并购，这场兼并重组历时多年，但重组完成之时就成为山东钢铁亏损之日。
钢铁业重组之后又操刀煤炭企业的整合，虽将六大煤企整合成山东能源集团，但仍没有逃脱利润大幅下滑的泥淖。固然全行业面临的问题不容忽视，然而，行政力量主导下的大规模兼并重组，显然未能增强企业的经营效率。
相反，在山东省国资委力图通过兼并做大做强的过程中，因种种原因一分为二的中国重汽与潍柴集团，却在分立后皆发展良好。
山东国企的重组更多来自行政力量，而非市场本身的推动。山东的案例反映了国有资本的功能和国有企业目标的冲突：一方面国有钢铁企业和煤炭企业制定雄心勃勃的战略规划，努力做强做大；另一方面，国有资本应当从部分钢铁和能源企业中退出，转向投资于战略性新兴产业。这是作为市场主体的企业和国有资本投资主体各自理性的选择。
“山东的问题还是因为政府太强势，特别是国资监管的保守，因利益纠葛，国有资本的投向至今尚未调整。要解决山东的问题，必须要有一个强势独立专业的国有资本投资运营平台，由这个平台去培育和投资战略性新兴产业。”山东大学一位不愿透露姓名的学者对《决策》分析说。
济南一位学者还认为，除了能源和钢铁企业，一些其他行业的省属企业也极力做大做强，不断扩张规模，一方面为的是加大与政府博弈的力度，规避政府的干预，另一方面“摊子铺得越大，社会影响就越大，出了问题政府不得不管”。
与山东省级层面不同，国资大市青岛的主要市管企业处于家电制造、快速消费品等完全竞争行业。行业的不同是否会导致国资监管和国企改革的不同呢？
岛城的徘徊
海尔、海信、澳柯玛、青啤、双星被誉为青岛的“五朵金花”，青岛也因拥有众多知名品牌成为“品牌之都”。
“青岛知名的企业都是国有企业，知名的品牌是国有企业打造出来的，知名人物都是国有企业老总。培养大企业一直是青岛经济工作的重点，青岛市政府的大企业战略造就了国有经济的‘青岛现象’。”青岛市社科院研究员隋映辉告诉《决策》。
青岛是首批沿海开放城市，世界500强企业中近百家在青岛设立办事机构。“青岛市政府更喜欢将青岛的企业和它们相比，虽然海尔等企业在国内已经很大，但与世界500强相比还是‘中小企业’。因此，青岛希望自己的企业能够做得更大。”隋映辉说。
然而，大企业战略导致青岛市政府对国资国企改革相当审慎。“青岛为培育大企业付出很大代价，一个企业做起来很难，害怕一旦改不好，失去了名片、削弱了竞争力。另一方面国企解决了大量就业人口，改革如不顺，会造成社会动荡。”青岛日报社一位长期关注青岛企业发展的资深人士告诉《决策》。
一个可以佐证这个观点的是海信的艰难改制。对于海信的改制，周厚健喊了很多年，从“营造国企特区”到“资本家的眼光”到“经营者的错位”，改制问题一直是海信集团这些年的头等大事。
在周厚健看来，股权多元化是国企改革的最后问题。TCL领导层造访海信时，周厚健不无感慨地对李东生说：“海信的最大劣势就在于国有独资性质，离开了产权明晰来谈企业长期稳定发展，谈把企业推向市场，往往是事倍功半。”
海信的另一个改制动力源于其国际化战略。周厚健认为，海信产权问题不解决，企业的经营体制就很难与国际接轨，要得到国际资本市场的青睐，只是一厢情愿，“中国特色”必须要融到国际经济中去。
周厚健的呼吁，让海信一下子成为在产权改革上叫得最响的国有企业之一。他开始选择外围突破的策略，先在集团边缘部分和政策的灰色地带解决产权问题，大的方面改不了就改小的，“树干”动不了就动“树枝”，集团公司改不动就改新成立的子公司。
到目前为止，通过出售、集团逐渐减持股份、经理层认购、职工集体认购、技术入股、奖励股份、引进战略投资者等多种形式，海信集团所属20余家子公司，几乎全部进行了改制。子公司的产权变革给海信造成了这样的局面：海信改来改去，把下面的“身子”和“脚”都改完了，但是剩下一个“头”，国有股“一股独大”的集团层面还是改不了。
再来看青岛市层面的改革。华通国有资本运营公司是青岛市国资委控股的一家国有资本投资运营平台，该公司较为低调，首次进入公众视野是在澳柯玛股份的上市公司公告中。
彼时，澳柯玛集团占用澳柯玛股份巨额资金进行了一场失败的投资，造成后者资金链断裂，陷入停产。为挽救澳柯玛，华通的前身青岛市企业发展投资公司进入澳柯玛，替代澳柯玛集团成为澳柯玛股份的控股股东并代偿债务。此后，华通公司先后控股参股多家青岛经营不善濒临倒闭的国企。
“与一般国有资本运营公司不同，华通也参与资本运作和股权投资，但这一块盈利较少，其主要使命是托管劣质国有资产，背负了不少债务。”青岛当地学者告诉《决策》。截至目前，在此轮国资国企改革中，青岛尚未正式发布建立国有资本投资运营平台的规划。
被倒逼的改革
面对省管企业利润逐年下降的窘境，山东省管企业和国资监管机构负责人会议年初在济南召开，在通报完一组不理想的数字后，分管国资工作的副省长张超超厉声道：“部分省管国企依旧是粗放式发展，一味地上项目、铺摊子，盲目扩张，有些企业一期项目投了十几个亿，还没完工就开工二期项目，对于这种行为今后一律不允许，而且还要严查这些企业的一期项目。”张超超同时还要求，今年要破题“重大投资决策失误的终身追究制”，并合理控制省管国企的总部员工与一线员工收入比例。会上张超超还表示，2014年山东将全面推进国企改革。
整整6个月后，山东国资国企改革意见才姗姗来迟。作为国资大省，意见一出台，各界纷纷解读。虽只是一些原则性表述，其中部分内容对于一向被视为国企改革保守的山东来说，却不无新意，而且这些内容是其他省份改革方案中所没有的。
“同股同权”被视为山东方案的最大亮点。这一条在方案中仅次于“指导思想”和“主要目标”，实为实质性条款第一条，足见此条对山东改革的意义。方案提出确立股本对公司的基础性决定作用，全面确立股东在公司中的法律地位，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。省属国有企业产权多元化改革中，坚持同股同权，股东依法按出资比例行权履职。
对此，山东大学经济学院教授余东华认为：“同股同权，其意在削弱实务运作中国资委‘一票否决’的特权。利用现代产权制度，对国资监管部门的行为进行规范，由此真正达到政企分开。同时，也可以解除参与混合的非国有资本‘陪太子读书’的忧虑。”
山东还是第一个明确提出要建立“国资监管机构—国有资本投资运营公司—国有出资企业”三级管理架构的省份。谈及组建国有资本投资运营公司时，张超超表示，目前初步考虑拿出两种组建模式，一是以省属国有企业重组整合资产规模小的同类企业，按产业和功能改建若干国有资本投资运营公司；二是新建几家。张超超特别强调，山东的思路，不是在企业上面再架一层，而主要是立足现有企业进行改造和重组。
本刊记者比较山东与其他省市方案发现，山东对国有资本投资运营公司的定位最为明确。山东方案明确指出，国有资本投资运营公司功能定位为“四个主体”，即实现政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资主体，以市场方式进行资本运作的融资主体，推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合主体，促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资主体。如果“四个主体”功能确能实现，山东国资国企改革将迸发出极大的能量。
山东方案另一个独具特色的一条是，划转国有资本充实社会保障基金，设立山东省社保基金理事会，承接划转的省属企业国有资本。山东是首个宣布划转省级国有资本到地方社保的地方政府，也是首个公开表示要成立省级社保理事会的地方政府。
下一步，国资大省山东的改革，将走向何方，值得持续关注。
争议国资委
本刊记者 王运宝
在现有的的国资委——国有企业两层架构中，再加入一个中间层国有资本投资运营公司，会发生什么样的改变？
目前，这种三层结构已被多个省市写入改革方案，国资委的监管体制机制也将随之发生深刻变化。2003年以来，国务院国资委和各地方国资委的成立，是一个重要的节点性事件。
但随着国资改革推向深入，国资委却迎来更多的争论，甚至有种观点认为，国资委的存在，恰是下一个十年国资改革的天然障碍。
实际上，围绕国资委的争论，11年来从没有停止过，特别是每当进入国企改革的关键时刻，争议更会随之增加。不可否认的是，全面深化国资国企改革，国资委自身的改革是绕不开的坎。
“特”在哪里
7月14日，是浙江省国资委成立10周年的日子。从当日起，浙江省国资委决定为即将拉开的改革进行造势。作为中国民营经济最发达地区的国资委，其改革举动更受外界瞩目。
从2003年开始，包括浙江在内的省、市级地方国资委，按照党的十六大确立的原则，代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，建立管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制。
根据机构设立的正式表述，国务院国有资产监督管理委员会(通称国资委)是国务院直属正部级特设机构，国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。国务院国资委的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。由于这是一项重大的制度改革创新，第一任国资委主任李荣融甫一上任，即感受到了肩头担子之重，他在日后描述当时工作压力时说：“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性。”
11年来，国务院和省、市国资委的工作成效有目共睹。截至2013年12月，全国国企资产总额达到104万亿元，成为中国经济的脊梁。但另一方面，在管人、管事、管资产的监管体制下，国资委直接干预企业经营管理及人事的做法，引起越来越多的争论。
采访中，大多数人的观点认为，国资委应当成为规则的制定者和监管者，而非直接参与者，国资委不应该既监督又直接参与管理，甚至主导企业的重大决策。一位央企高管曾这样描述说：“国资委如果仅是监管机构，职责就是政策制定与监管，像证监会一样做裁判员；如果仅是出资人代表，职责就是派遣董事进入董事会。但现在国资委给我们的感觉是，一方面站在国家高度上制定宏观的行业政策，一方面通过管住央企的高管直接介入企业管理。”
在外界眼里，国资委职能模糊。李荣融曾表示，他卸任后最担心的问题是政企再次合一：“有些领导对国资委这个特设机构‘特设’在哪里，还是不清楚。”
如今，国资委“出资人”和“监管者”角色定位的混淆与矛盾依旧存在。而且，从管资产到管资本的角色转变，又对国资委提出了新挑战。国务院国资委研究中心原主任李保民分析说：“国资委是中国国资改革的一种独特探索，现在我们要回答‘特’在哪里的问题。国务院国资委是正部级特设机构，‘机构’这个词非常巧，没有说是行政部门、事业单位、企业法人，但到底‘特’在哪里，要探索。”
中国政法大学教授李曙光是《企业国有资产法》的起草成员之一，他认为国资委成立之初就存在缺陷，一方面是解决国有资产具体出资人的空缺问题；另一方面，在于结束当时国有资产管理上“五龙治水”的混乱状态。这种双重目标导致日后国资委职能定位的模糊。
以十八届三中全会为标志，新一轮改革明确以管资本为主，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这无疑使国资委处于一个亟待变革的位置上。
由此可见，现有的国资管理体制甚至国资委本身，都面临着改革的挑战。国务院国资委全面深化改革领导小组办公室主任彭华岗称，国资监管从“管资产”向“管资本”转变，意味着国资委监管角色定位将随之改变，一个形象的比喻是，从“婆婆”到“老板”。
是否纵向再延伸
自从2013年11月全面深化改革的内容正式公布后，“国有资本投资运营公司”成为上榜频次颇高的一个热词，也预示了对国有企业的理解，迎来一次升级。根据这种新的模式设计，在目前的国资委、国有企业之间，将会加入一个国有资本投资运营公司，从而形成国资委——国有资本投资运营公司——国有企业三个层级的纵向关系。
对于这种新的纵向关系，上海国资运营研究院秘书长罗新宇表示，国资改革要实现三层架构，即国资委、平台、企业。国资委相当于裁判、国资运营平台是领队、企业是运动员，彼此是平等关系而非上下级关系。其中，国资委对干部、日常事务的管理权限不变，平台仅负责股权管理和运作，不参与企业内部管理，不干预企业生产运营。在这种情况下，“国有”的掌控力体现在对资本的掌控力上。
复旦大学企业研究所所长张晖明分析说：“这实际上不只是打造一个平台问题，而是要重新理解行政层级隶属与资产管理之间的关系，这个有难度。但建立国资流动平台以深化完善国资监管体系的方向是对的。”而在地方改革方案中，四川、山东都提出要建立三级监管的运行机制。
这是一种新的纵向关系，同时还存在另一个纵向关系，即在现有的国务院、省、市三级国资委的架构之下，是否还要再向下延伸到县级？目前，各个地方的机构设置不一致，这个问题也随着改革的推进而引起关注。
实际上，早在2010年5月27日，全国县级国资监管体制改革现场会议，就在浙江义乌召开。这标志着原先的三级国资监管体系，开始向“第四级”延伸。
义乌在当时成为全国学习的榜样，山东省在2012年还曾专门出台建立县级国资监管机构的文件。
从发展过程来看，“义乌模式”是经过10多年探索之后形成的。
在2000年时，义乌将原属财政局的国资经营公司改组为国有资产投资控股公司，开始对经营性国有资产实行集中管理。2006年，又成立了国资办，统筹协调国资监管体制和国企改革发展的各项工作。2006年，义乌单独成立国有资产管理办公室(国资办)，为市政府直属正科级行政机构，代表市政府履行出资人职责。
2009年3月，义乌启动新一轮国资监管体制改革，正式挂牌成立国有资产监督管理局。同年4月17日，义乌对国资布局再作调整。在对市属国有资产进行重新优化组合的基础上，成立国有资产经营公司、恒大开发公司、交通发展公司和公用事业公司等四大市属国资公司，改变了原来24家国有企业各自发展的分散局面。
至此，义乌基本确立了“国资局——国资公司——企业”三层国资监管架构，形成了全面覆盖。“义乌的经验告诉我们，集中监管比分散监管要好，监管范围大比监管范围小要好，有利于资源配置效率提高。”国务院国资委副主任黄淑和说。
那么，全国各地是否都要仿照“义乌模式”？
根据本刊记者统计发现，目前的县级政府国资局，大多数是跟财政局合在一起。采访中多数人认为，现在的国有资产管理体制主要是中央、省、市三级监管机构，县级国有资产总量少，县级国有企业的主要任务是退出。而且，义乌市国资监管体制的新模式，并非对所有县级国资都适用，这与一个县域的经济水平和国资总量达到一定标准有直接关系。
未来的走向是什么？目前还没有定论，只能在改革的逐步推进中寻找答案。
全覆盖还是分类管
7月，杭州市国资统一监管体制实现重大突破，除了不包括宣传口的经营性国有资产外，国资统一监管大格局基本形成。
不仅仅是杭州，北京、天津、上海、重庆四个直辖市，除了把经营性资产交给国资委监管，还把金融资产、行政事业单位的国有资产等都交给国资委监管，采取“大授权”的模式。其中，北京市属金融类企业，大部分是市国资委直接监管的混合所有制企业。“国有企业改革取得成功的关键，在于体制上的创新，地方国资委的监管范围，要逐步实现全覆盖。”黄淑和说。
由此，引发一个深层次问题，即国资委的监管范围，会不会在改革中发生变化？自2012年以来，金融国资委、文化国资委一直是各方关注的焦点话题之一。
目前，人们通常把监管国有实体企业的国资委称为“产业国资委”。与之相对应，数额庞大的国有金融资产如何优化管理，以及国有大型金融机构如何深化改革，需不需要一个“金融国资委”？
按当下体制，从中央到地方，庞大的金融资产仍处于多头管理的状态：财政部、央行、银监会、证监会、保监会，从各自不同的立场“既管钱，也管事，还管人”，显然不符合“裁判和运动员要分开”的市场起决定性作用的原则。
这正是构建“金融国资委”的客观需求。按照制度设计的一种理想状态，让其对国有金融资产保值增值负责，通过董事会对金融机构的重大决策和战略方向施加影响，而将日常的具体金融业务交还给市场和企业；同时，强化“一行三会”的监管人定位，从而释放金融机构的市场活力。
支持“金融国资委”建立的观点认为，目前的地方金融改革探索，仅仅是激活金融体系“毛细血管”，而建立“金融国资委”，则是疏导国家金融系统的“主动脉”，是让金融血液有效促进经济肌肉与骨骼成长的必要手段。中信集团企业文化总监、经济学家李才元认为，“金融国资委”的筹办，是理顺国民经济体系中虚拟资本与产业资本不协调的必要步骤之一。
过去10年，通过引进战略投资者、股份化改制，进而上市，国内大型金融机构转变为全球化的公众公司，在公司治理层面已经市场化。如果新成立一个监管机构，变成处处伸手、事事过问的“婆婆”，对市场行为干预过多，反而会窒息金融机构的自主性。这是质疑“金融国资委”的主要声音。
因此，是否成立“金融国资委”来创新监管体制的争议，还将随着新一轮国资改革的深入而存在。与此同时，另一个关于“文化国资委”的争议，也在上演。
7月，关于江苏凤凰出版集团进行国资改革试点的消息，备受关注。因为从地方国资改革的方案中，尚没有关于文化企业改革的内容。这家排名全国第一方阵的文化集团进行改革，具有破冰的意义。
如果扩展到中央和各省、市，都成立了规模巨大的文化国有集团，它们的改革将会如何推进？
2012年6月18日，全国首家省级国有文化资产监管机构——北京市国有文化资产监督管理办公室(以下简称“文资办”)正式挂牌成立。北京市“文资办”为正局级单位，列入北京市政府直属机构序列。
北京市“文资办”成立后，履行国有文化资产出资人职责，按照“管人、管事、管资产、管导向”相结合，确保国有文化资产保值增值，推进所监管文化企事业单位改革重组，建立现代企业制度；负责文化投资、资本运作，打造文化“航母”，促进文化产业发展。
北京的探索，为全国范围内“文化国资委”的改革，提供了现实样本。但对整个北京市的国有资产来说，还是分类监管，不是完全意义上的“大授权”。其实在最新的杭州市统一监管中，也没有包括宣传口的经营性国资。
综合来看，新一轮的国资国企改革，必将是包含国资委本身在内的改革。其中关于国资委的功能和监管范围的走向是什么，都还处在探索阶段。
链接：发达国家的国有企业董事会与“黄金股”
经济发达国家的国有企业董事会主要采用两种模式：一种是单层制董事会模式，以美国为代表。董事会由执行董事和独立董事组成，董事会直接对股东负责，受委托履行所有者职能，有权选择或更换经理层，决定公司的战略举措。另一种是双层制模式，以德国为代表，基本制度按照“股东会-监事会-理事会”的组织架构设计。第一层董事会是监事会，监事会由股东会选举，监事及监事会代表股东的利益。第二层董事会是理事会，确切说是经理理事会，理事会由监事会选举，并对其进行监督。理事会作为执行委员会来经营管理公司。
“黄金股”的由来要追溯到英国1979年撒切尔政府上台后，推行的国有企业民营化。国有资产先后被出售，国有股份在国企中所占比例也陆续下降，最后都不具有控股权。问题随之而来，国有企业股份制改造后，政府如何持续对企业的经营管理进行干预和控制呢？倘若政府在关系国计民生、国家安全、能源资源等重大行业上失去掌控，将是一发不可收拾的局面。
聪明的英国人另辟蹊径，为自己想出一条退路。在转让国有股份的同时，发行由政府或财政部持有的“黄金股”，即特权优先股，并且制定相应章程。规定“黄金股”不干预企业经营决策，不参与企业分红，不承担企业从事生产经营过程中发生的一切民事责任，股份一般为象征性的1%。“黄金股”最关键的特殊权利，是重大决策的“一票否决权”。此项政策，好比古代中国的“尚方宝剑”，有着四两拨千斤的功能，成功反转政府话语权，成为守护国家利益的最后一道防线。
“黄金股”存在于欧洲很多国家，甚至影响着欧盟范围内大型企业的公司治理结构。在股权多元化与私有化的过程中，国家股经常未必在董事会中拥有过半数席位，政府就会通过“黄金股”来影响重要企业决策。很多世界著名企业中也有“黄金股”，例如葡萄牙电信、德国大众集团、西班牙国家电力公司、英国机场管理局、比利时天然气公司等。由“黄金股”带来的政府特权在某些情景下十分及时，尤其是在那些涉及提供公共服务的行业。
(范琦娟根据资料整理)
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