本文特约作者：
北京京师律师事务所 国际法律事务部主任封跃平
12日，美国宣布退出联合国教科文组织，该决定将于2018年12月31日生效。虽然美国早就提前表明要退出，可这回真退出了还是令国际社会惊讶不已。加上在年初宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP） 和6月份宣布退出巴黎协定，美国新一届政府已经在特朗普上台的不到一年时间里，屡次三番单方面宣布退出多边协定，不由得让人思考其中原因所在。
特朗普在2017年1月23日，即签署了其上台以来的第一份总统令，宣布退出TPP。该协定包括了日本，澳大利亚和加拿大等国在内的11个国家，被称为“经济北约”，“重返亚太的支柱”。其目的显而易见，即为了制衡中国，在经济贸易上发展的势头。谁曾想美国换了个总统后形势就大变了。而这次退出联合国教科文组织，再次显示了特朗普的“特朗普任性”，美国不仅欠费该组织5亿美元会费，更是直言该组织“对以色列有持续偏见”，将原本是“教育、自然科学、社会科学”等领域搞成了“政治化”，似乎向世人宣告：我们美国是世界上唯一的超级大国，你们这些小组织太碍手碍脚了，不听我的就拜拜！
这一系列事件背后反映出的，是特朗普对于多边协定，或者说多边关系的一种否认和排斥。
早在竞选的过程中，特朗普就不止一次提到对多边关系的不认同，并承诺到任后退出一系列多边协定。必须承认，按照美国一直以来的国际战略，想要在国际政治经济舞台上扮演领导者的角色、在国际事务中插手，那么组织构建一系列国际组织，积极参与签署符合其自身利益的国际多边协定就成为其必然。这也是包括小布什和奥巴马在内的前几任美国总统共同的执政方针。
然而特朗普则不同。其出身商人，而后从政。作为一个商人，其务实的特质和逐利的本质是植根于他的性格深处的。相比“虚无缥缈”的国际影响力和国际话语权，他更相信实际可见的东西，比如实体经济的可靠稳定发展，就业机会和就业岗位的创造等。这一点从之前马云和特朗普的会面中就可见一斑。今年年初，马云前往美国同特朗普见面，商议的核心议题就是让美国小企业和农户的产品能够登陆中国和亚洲市场，创造100万个就业机会。
就业机会，才是特朗普所看重的。他提出的竞选口号是“让美国再次伟大起来”。怎么才能做到呢？发展美国的实体经济，将流失的就业机会再夺回来。马云的阿里巴巴恰恰雪中送炭来了，相比于之前日本软银的孙正义，马云提供的蛋糕要大得多。特朗普已经成为美国的“招商”代言人，引进外国资本，创造就业机会，这就是特朗普的思路。
从这个角度出发，特朗普政府决定退出TPP的举动，也就不那么匪夷所思了。TPP虽然其战略出发点是为了制衡中国的经济贸易活动，但是作为协定成员国，美国自身也要承担很多义务和责任，甚至有些可能是对于美国本土生产制造业产生冲击的。按照特朗普的逻辑，所谓的“全球化”，所谓的“美国责任”，只是表面风光，真正的美国中下层群众，并没有获得实际的好处。
而特朗普对此的解决方式就是由国际影响力构建转向为关注国内。通俗一些讲，就是由“多管别人家闲事”向“扫好自家门前雪”的政策转变。因此，在特朗普宣布退出TPP之后，白宫发言人斯派塞立即表示这个巨作将迎来“美国贸易政策的新时代”，也就意味着特朗普政府将寻求与全球各国盟友之间的双边自由贸易。
由多边转向双边，对美国而言又有什么优势呢？首先，从国际法的角度看，多边协定，其核心原则即最惠国待遇原则。最惠国待遇原则要求在国际贸易条约中，缔约一方现在和将来给予任何第三方的一切特权、优惠和豁免，也同样给予缔约对方。这就要求美国作为缔约一方，需要给予任一成员国在与美国贸易过程中享有不低于任何第三方享有或可能享有的待遇。
这无疑给美国加上了巨大的负担。在这项国际法原则下，一旦美国签署了多边协定，那么所有成员国包括自身都要遵守条约所约定的内容。即使发现问题，再进行转向的可能性就很小。自己吃了亏还得装大度，这种尴尬的局面很难保证不会出现。以前，美国总是指责中国“搭便车”，用WTO规则和美国争。结果，争着争着，中国成了世界贸易体系里佼佼者。美国人心里恨，却也只能不承认中国的市场经济地位，但是这种公然的违约，谁难看、谁无赖，全世界都看的清楚。
而双边关系则大不相同。美国完全可以凭借其实力和地位，一手大棒一手萝卜地在谈判桌上漫天要价。在条约的实践中，由于是双边协定，因此只要美国发现有不符合自身利益的地方，就可以随时要求调整规则。不服？你试试看。所以在双边关系中，美国可以进退自如，予取予求。典型的就是在今年二月，日本首相安倍赴美进行美日首脑会谈上，特朗普执意签署美日双边自由贸易协定的事件。
推而广之，特朗普政府在随后退出巴黎协定和联合国教科文组织就解释得通了。从本质上讲，无论是巴黎协定还是联合国教科文组织，美国的参与都对特朗普振兴美国国内实体经济，扩大就业机会，提供就业岗位的执政方针没有一丝一毫的帮助，反而高昂的会费和夸张的节能减排目标使得美国国内实体经济的恢复举步维艰。特朗普当然不会任由美国被类似的桎梏所阻碍。
正如特朗普在就职演说中讲的那样：“几十年来，我们以牺牲美国工业为代价，发展外国工业。以消耗美国军队为代表，援助外国军队。以破坏美国边境为代价，保护着外国边境。”也许从美国这一系列的退出多边协定的决定中，我们能够更真切的感受到特朗普的执政风格和执政理念。他的每个举措都目的性极强，且掷地有声，坚定不移的贯彻自己的政策。
同特朗普的前几任相比，这个不相信多边关系而青睐于双边关系的“商人”是一位彻彻底底的务实者。在未来，对这样一位“务实的总统”，恐怕还需要我们认真应对。
