来源：上海美国研究
特朗普政府对巴勒斯坦的新政策弊大于利。美国不能解决巴以冲突，但它至少可以也应该避免使冲突升级。
（从左至右：美国总统特朗普、以色列总理内塔尼亚胡、巴勒斯坦民族权力机构总理阿巴斯）
自2017年底以来，特朗普政府大幅改变了美国长期以来对巴勒斯坦权力机构（PA）和巴勒斯坦人的政策。它几乎取消了美国对巴勒斯坦人的所有财政援助；停止了美国对联合国难民救济工作署（UNRWA）的捐助；接受了以色列在关键的“巴以最终地位”谈判问题上的立场；关闭了巴勒斯坦解放组织在华盛顿特区的办事处；将美国大使馆迁往耶路撒冷；并支持关于终止美国对巴勒斯坦安全部队援助的立法，甚至不顾以色列官员的反对。在声称准备启动一项备受期待的中东和平计划之后，特朗普政府当局一年多来还没有与巴勒斯坦代表进行过任何直接讨论。
特朗普政府的逻辑似乎是，美国更强硬的政策将迫使巴勒斯坦人放弃长期持有的不现实的立场并做出必要的让步，最终与以色列实现和平。然而，特朗普政府的做法却使以色列和巴勒斯坦之间达成协议的可能性缩小。削减美国对医院、基础设施和难民的援助将造成更多的人道主义灾难，损害支持和平的巴勒斯坦人的利益，并使巴勒斯坦人更加反对美国。加上美国在以色列定居点扩张问题上的沉默，以及对以色列在耶路撒冷和难民问题上的支持，美国将进一步关闭最终实现两国和解的大门，甚至危及以色列作为一个民主、安全的犹太国家的未来。在最坏的情况下，美国的做法可能导致约旦河西岸和加沙地区的社会和政治动乱，这将同时威胁到巴勒斯坦和以色列。为了避免这种可怕的结果，特朗普政府应该重新考虑目前的政策。
特朗普适得其反的新政策
在上任的第一年的大部分时间里，特朗普都避免采取可能破坏巴以和平前景的举措，并与巴勒斯坦领导人保持着基本的对话。但这种总体上较为平衡的做法在2017年12月发生了巨大变化，美国决定承认耶路撒冷为以色列首都，并将美国大使馆迁往那里。特朗普辩称，这一单边行动（受到联合国大会中128个国家的反对）使耶路撒冷问题“不再受关注”。事实上，它把这个问题摆在了首要位置，不仅对巴勒斯坦人来说是一个障碍，对特朗普指望着会支持其中东和平计划的阿拉伯领导人来说也是一个障碍。在特朗普宣布此举后，巴勒斯坦领导人中断了与美国官员的接触，目前尚未恢复。
特朗普政府的下一个重大举措是削减对巴勒斯坦人的经济援助。2018年8月，政府宣布计划取消2017财年中对约旦河西岸和加沙地区的全部援助，总额约为2.31亿美元。其中包括美国资助的民生项目，如学校、医院、供水和污水处理系统等，这些项目为成千上万的巴勒斯坦人服务，现在将被废弃。政府还削减了1000万美元用于促进和解方案的资金，这一方案旨在将来自冲突地区的不同种族、宗教和政治背景的个人聚集在一起。结果，美国国际开发署（USAID）只好暂停在约旦河西岸和加沙的项目，并解雇当地工作人员。
2018年9月，特朗普政府宣布将重新规划美国分配给联合国近东救济工程处（UNRWA）的所有人道主义捐助，而UNRWA向大约500万巴勒斯坦难民及其后代提供生活支助。作为UNRWA的主要捐助国，美国每年提供约3.59亿美元的援助资金（占该机构2017年总预算的约25%）。特朗普政府坚称，这一举措将节省美国的资金，并迫使其他国家投入更多，而且，拒绝向难民的后裔提供援助将削弱他们的政治主张。但难民问题不能简单地加以界定，而且事实证明长期的替代资金来源难以获得：UNRWA现在需要超过10亿美元来维持2018年的援助水平，该机构主任称这种情况是该机构历史上“最严峻的财政挑战”。
（美国总统特朗普的女儿伊万卡与美财长姆努钦出席美国驻耶路撒冷大使馆的开馆仪式）
政府还一直在关闭与巴勒斯坦人对话与合作的渠道。2018年9月，特朗普宣布他将关闭巴勒斯坦解放组织在华盛顿的办事处。随后，他宣布关闭美国驻耶路撒冷领事馆。几十年来，该领事馆一直是美国和巴勒斯坦对话的渠道，现将其置于美国驻以色列大使的管辖之下。以色列政府认为此举是合理的，但实际上，此举意味着美国将约旦河西岸的巴勒斯坦视为“大以色列地区”的一部分。
2018年10月，特朗普签署了《外侨民事侵权赔偿法案》（Alien Tort Claims Act，ATCA），该法案规定所有非军事经济援助的接受者都有可能受到美国公民的诉讼；该法案于2019年2月1日生效。尽管许多国会议员怀着良好的意愿支持ATCA，但这项法律的后果是迫使巴勒斯坦权力机构拒绝所有剩下的美国援助，以避免数十亿美元的潜在法律赔偿责任。结果是，美国停止了对巴勒斯坦权力机构的所有安全援助，甚至连以色列安全官员也对此深表关切。
据特朗普政府称，这些举措旨在向巴勒斯坦人表明，他们需要接受新的现实，并同意美国的和平计划。作为总统在这一问题上的最高顾问，贾里德·库什纳解释说，“我们所做的就是处理我们所看到的事情，而不是害怕做正确的事情。因此，我认为这样真正实现和平的机会要高得多。”库什纳还说，他认为巴勒斯坦领导人拒绝与美国就和平计划进行谈判，因为“他们害怕我们会公布的和平计划，是巴勒斯坦人民真正愿意看到的计划”，显然他假设巴勒斯坦人民比他们的领导人更愿意与以色列妥协。特朗普本人甚至更直截了当地利用美国的人道主义援助作为筹码，他公开告诉巴勒斯坦人，“在你达成协议之前，我们是不会付钱的。”如果你不达成协议，我们就不付钱。”
（2018年7月在约旦河西岸城市纳布卢斯举行的支持法塔赫运动的集会上，巴勒斯坦抗议者举着已故巴勒斯坦领导人阿拉法特和美国总统特朗普的肖像。）
然而，这些新举措非但没有迫使巴勒斯坦人接受协议，反而产生了相反的效果。随着美国援助的结束，以及美国在关键政治问题上与以色列的立场保持一致，巴勒斯坦领导人已经切断了与特朗普政府官员的政治联系。目前，三分之二的巴勒斯坦人反对恢复与美国谈判代表的接触，88%的人认为美国偏袒以色列。政府的做法最明显的结果并不是巴勒斯坦人屈从于美国的要求，而是巴勒斯坦方面寻求并在某种程度上获得了国际社会对其国家地位的支持和认同，并对以色列施加外交和经济压力。
“拨乱反正”的政策建议
特朗普政府对巴勒斯坦人的新做法不符合美国或该地区人民的利益。更好的行动方针将包括以下步骤：
（1）推迟“全面和平计划”的宣布，直到出现更有利的局势。在目前的情况下，和平谈判开启的可能性很小，而且这种谈判几乎没有成功的机会。以色列总理内塔尼亚胡的内阁中多数人甚至不支持“两国方案”，而巴勒斯坦权力机构主席阿巴斯过于软弱和不受欢迎，即使他同意一项协议也不会有人支持。在这种情况下，美国和平倡议的最有可能的结果将是立即遭到巴勒斯坦的拒绝，其次是以色列有条件的支持，这只会进一步破坏巴、以、美三方之间的气氛。4月9日以色列大选的结果可能为巴以双方提供一个机会，但美国在双方准备进行认真谈判之前提出一项全面的和平计划，弊大于利。
（2）将财政援助，包括对UNRWA的援助恢复到2017财年之前的水平。几乎没有迹象表明，美国削减对巴勒斯坦的援助将迫使他们坐到谈判桌前，但所有迹象都表明，削减援助将产生严重的人道主义后果。援助组织评估削减计划将影响关键的民生服务：紧急食品援助、医疗保健、饮用水、脑瘫康复服务和乳腺癌治疗等。条件恶化可能导致内乱，并使越来越多的巴勒斯坦人倾向于支持甚至参与暴力团体和个人，以实现其政治目的。
（3）宣布美国的政策目标是建立一个以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国。承认耶路撒冷为以色列首都是美国的长期意图，在许多人看来这只是承认了一个现实。特朗普政府建设性地明确表示，耶路撒冷的边界和主权问题仍有待谈判。不过，在如此敏感的问题上站在以色列一边，甚至不承认巴勒斯坦人希望在耶路撒冷建立一个巴勒斯坦首都的愿望，特朗普政府不仅因此伤害了巴勒斯坦人，而且也疏远了阿拉伯世界的领导人。阿拉伯国家重申，如果耶路撒冷问题得到解决，他们会支持特朗普的和平计划，或与以色列实现关系正常化。美国政府可以通过宣布在东耶路撒冷建立一个以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国也是美国的政策目标，来减轻其单方面行动所造成的损害。
（4）修订“反恐怖主义澄清法”（Anti-Terrorism Clarification Act），允许向巴勒斯坦提供援助。特朗普政府应该要求国会修正这项法律，允许恢复对巴勒斯坦人的援助，至少恢复对巴勒斯坦权力机构安全部队的援助。如果不这样做，将严重削弱巴勒斯坦权力机构打击约旦河西岸恐怖主义和贩毒活动的能力，具有讽刺意味的是，这项法律的初衷是制止此类活动的发生。
（5）利用美国对以色列新政府的影响力，遏制定居点扩张，关闭非法前哨站，改善巴勒斯坦人的行动自由，并防止以色列吞并领土。特朗普通过支持以色列在耶路撒冷和难民等核心问题上的立场，以及对伊朗采取强硬态度，在以色列方面积累了重要的政治资本。特朗普总统应该利用其中的一些资本对以色列政府施加外交压力，以改善巴勒斯坦人的日常生活质量，包括通过遏制定居点活动。这种压力可以表现为在国际机构中公开批评以色列，并支持加强巴勒斯坦在这些机构中的代表性。从长远来看，如果定居点问题得不到解决，将进一步破坏以色列的民主性和特朗普“最终协议”的前景。
（在巴勒斯坦领土上的以色列定居点）
（6）支持加强巴勒斯坦经济和巴以合作的倡议。特朗普政府应支持两党倡议，以改善巴勒斯坦经济增长和创造就业机会。具体而言，2018年“巴勒斯坦基础设施合作信托基金”（Palestinian Partnership for Infrastructure Trust Fund）这一两党议案将促进巴勒斯坦企业家与美国和以色列公司在电力、水源、研究和技术等领域的经济发展和合资企业。以色列还可以帮助巴勒斯坦在目前由以色列管理的61%的约旦河西岸领土上发展更多的产业。这些措施不仅将为巴勒斯坦人创造就业机会和福祉，而且还会削弱哈马斯和其他组织为实现其政治目的而推行暴力的“借口”。
本文原载于美国智库外交关系协会（CFR）官网，作者为美国外交政策高级研究员菲利普·戈登（Philip H。 Gordon）。原文题为《反思美国的巴勒斯坦政策：为什么惩罚和胁迫会适得其反》（Rethinking U.S。 Policy Toward the Palestinians：Why Punishment and Coercion Will Backfire），编译：王天禅。
图片来源于网络
责任编辑：陈佳骏
本文欢迎转载，转载时请在文首注明：
本文首发于上海美国研究
（ID：SIASWechat），转载时请注明原始出处
本文作者系新浪国际旗下“地球日报”自媒体联盟成员，授权稿件，转载需获原作者许可。文章言论不代表新浪观点。
