消灭贫困一直都是人类的重要理想，不仅反映了整个人类政治的雄心壮志，也体现了人民对享受美好生活、摆脱贫困束缚的殷切期望。在上世纪60年代，随着二战后的国际体系基本成型，冷战愈演愈烈，美国也开始立志于解决国内的贫困问题——这不仅是冷战背景下彰显“美国意识形态优越性”的一种尝试，同时也反映了美国国内存在的激烈社会矛盾。
因此，当时美国的约翰逊政府就开启了“消除贫困的战争”——这一著名的政治和社会运动。
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约翰逊发起的“战争”
从五十年代开始，美国社会就广泛意识到贫困问题为社会带来的巨大挑战。尽管战后美国保持了蓬勃的经济发展，但在1956年至1961年的6年间，美国的贫困率基本维持在22.5%左右，仅下降了一个百分点。
当时的经济学家就认为，经济总体增长已经无法对收入分配底部的人群产生显著的收入影响，贫困问题已经转变为一个结构性的社会问题。
因此，美国政府通过公共财政转移支付的方式，向贫困人口提供了大量的公共援助，帮助他们提高收入水平和福利待遇。然而，在1953年至1964年的11年间，尽管美国的人均公共援助支出增加了70%，可实际人均可支配收入却仅仅增加了21%。
可见，即使是公共财政的转移支付也并没有真正发挥解决贫困问题的成效。在1962年的美国总统经济报告中就指出，贫困人口几乎没有受到其他一般社会人群经济条件改善的影响。贫困成为了美国社会难以自愈的顽症。
美国前总统林登·约翰逊
于是，约翰逊政府在1964年正式开启向结构性贫困宣战的改革。在1964年，美国通过了第一部反贫困立法，即1964年的“经济机会法”，它就以结构性贫困为概念基础，试图解决处于社会结构中的深层次贫困问题。
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社区行动与消除贫困
在美国的消除贫困战争中，一个十分重要的组成部分就是“社区行动”。所谓社区行动，就是将消除贫困的着力点下沉到社区，由贫困人口、地方政府、企业和劳工组织形成联盟性和非营利性的社区行动机构，用以协调联邦、州和地方政府的各类反贫困工作计划，因地制宜地制定当地的贫困问题解决方案。
因此，社区成为美国消除贫困战争的一个重要战场，并与社区自治紧密地联系起来。社区行动承担了各类救助项目和扶贫政策的实施协调工作，并发挥社会动员作用，将贫困人口吸纳进各类扶贫工作的进程中，帮助他们实现自助。所以，社区行动成为了美国消除贫困战争的核心品牌，在整个上世纪60年代受到美国主要新闻媒体广泛而持续的报道与关注。
除了城市社区之外，农村贫困也是约翰逊政府反贫困运动的主要目标。根据1964年的统计，处于贫困线以下的三千多万美国人中（根据一个四口之家的年收入低于3000美元计算），有超过四成都生活在农村和小城镇地区。
同时，约六成的社区行动机构也都建立在农村中，覆盖了近六成的农村县和近四分之三的最贫困农村县。到了1969年，农村和小城镇的社区行动机构的预算更是不断增加，获得了全美国社区行动计划预算的六成。这些都反映了美国政府向农村扶贫投入的巨大资源。
除了设立和支持农村的社区行动机构之外，联邦政府还通过直接任命总统直属的国家农村贫困咨询委员会、设立一些特别联邦机构，以及在农业部中推进机构改革，来促进农村扶贫工作的实施。
这些资源的投入和改革措施都促使美国农村——这一美国社会最为保守的领域，开始越来越重视帮助和吸纳贫困民众的参与和自助。在各级政府的支持和推动下，农村社区行动计划在相对较小的冲突中不断推进，使得农村结构性贫困的面貌在社会文化和社会制度层面得到一定程度的缓解。
但值得注意的是，社区行动在实施中却出现了异化，在一些地方演变为另一种形式的社会运动。由于社区行动所发挥的社区动员作用，社区行动的实施成为了赋予贫困人口政治权利的一种重要途径，使过去美国政治议程中的弱势群体——贫困人口开始活跃地介入到地方政策的决策和实施中。这既创造了更广泛的公共参与，也导致过去被抑制的政治矛盾以公开的社区冲突的形式浮现到大众视野中。
同时，由于管理不善，社区行动也在地方政府、企业和非营利机构之间滋生了腐败风险。这进一步引发了贫困民众的不满和矛盾，甚至造成了政治与社会之间的冲突和对抗。一位美国众议员议员甚至表示，“反贫困计划已成为小型腐败、管理不善、贪污、政治极端主义甚至黑人权力斗争的代名词。”
而被寄予厚望的社区行动机构也无法有效解决这些矛盾。一些研究者就认为，社区行动失败的关键原因就在于，社区行动机构无法在社区中围绕消除贫困的目标和战略达成共识，也无法厘清参与扶贫的各类组织之间的责任，所以无法真正发挥协调沟通的枢纽性功能。
事实上，除了社区行动机构对消除贫困的目标和战略缺乏共识，甚至连消除贫困战争的最高指挥部——联邦政府，也对这个问题缺乏明确的判断。一些研究者就发现，当约翰逊总统于1964年1月首次宣布对贫困进行战争时，他既没有具体的战斗计划，也缺乏未来计划的谋划与部署。但即使如此，仅仅七个多月后，他依然签署了“经济机会法”，将与贫困作斗争作为法令所确立的国家使命。
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美国联邦政府的经验与教训
与之相反，在联邦政府始终存在着对这一计划的质疑。在“经济计划法”被通过前，甚至国会议员都不认为这个法案能够得到通过。政府内部缺乏共识，导致各类工作项目之间缺乏协调，最后甚至演变成政府机构的过度扩张，以及政府财政压力的急剧增长。最终，保守派政治家、权威人士、甚至一些自由主义者都不得不承认，消除贫困战争走向了失败。直至今日，美国的城市和农村贫困问题依然是美国社会的重大挑战。后来的里根总统曾经谈道，“我们对贫困进行了一场战争：赢得了贫困”。
由于反贫困计划的负面声誉以及上世纪60年代更广泛的社会和政治冲突，消除贫困战争甚至成为美国过度自由主义的失败的象征。美国政府虽然雄心勃勃地试图解决贫困问题，但最终由于消除贫困工作中的管理问题和领导问题，这些努力都走向失败。尽管如此，消除贫困战争和与之相应的大社会计划为美国政治界、学术界和社会各界带来了深刻的反思，他们开始从战后膨胀的自信中反思政府的职能和作用，从而催生了一系列政治学、行政学、经济学和社会学新理论的发展。
目前，我国正处于扶贫攻坚的关键时期，美国消除贫困战争的经验和教训也能够为我们带来许多富有意义的启示。一方面，扶贫攻坚的使命牵涉到中央、地方、基层等各级党和政府机构，需要广大干部群众牢固树立扶贫攻坚的共识，从而应对政策协调与执行中的各类挑战。另一方面，贫困问题不仅存在于农村，也存在于城市，解决贫困问题不仅需要从物质上为贫困群众提高生活水平和收入条件，还需要在社会心理层面为他们带来更多的社会参与感和社会归属感，消除他们的弱势群体认同感。但在这一吸纳和动员的过程中，也必须注重维护社会稳定，控制社会参与结构变迁中可能存在的风险，实现社会有序发展。最后，消除贫困不仅仅是政府的职责，市场和社会也可以扮演重要的角色，我们应该充分发挥基层在扶贫政策实施和扶贫项目落地中的协调作用，整合公共部门、市场部门和社会部门资源，更有效地达到消除贫困的战略目标。
文/中美友好互信合作计划
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