2018年夏季开始，位于美国西海岸的加利福尼亚州北部发生森林大火。11月，由于大风的影响，火灾不断蔓延到周边地区，灾情严重，造成上百人遇难，一度有上千人处于失联状态。有美国当地居民将现场的火情发布于视频网站上，灾情之严重令人揪心。面对如此严重的火灾灾情，美国消防和应急防灾机构的应对受到了民众的质疑。本文将梳理本次加州火灾的情况与美国的消防体制。
图片来源：STEPHEN LAM REUTERS
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加州北部大火肆虐
位于美国西海岸的加州，每年夏季都会发生不少火灾，而2018年则成为了史上最为严重的山林火灾季（wildfire season）。根据美国加州森林消防局（California Department of Forestry and Fire Protection）初步统计，加州大火的起火点数量超过7000处，着火面积超过180万英亩，已经造成超过30亿美元的财产损失。
本次一系列的大火从7月中旬就开始爆发。7月中旬至8月份，一系列的火灾在加州北部地区蔓延。8月4日，由于火灾蔓延速度加剧，政府宣布加州北部大火为“国家灾难”（national disaster）。进入11月后，由于大风影响，火情进一步向周边地区扩散。其中被称为Camp Fire的灾情导致了至少76名民众丧生，有3位消防员受伤，摧毁了超过1万座建筑物。
随着灾情越来越不受控制，以及众多加州民众将灾区惨不忍睹的情况上传视频网站，美国全国乃至全球媒体开始大篇幅报道加州火灾。11月17日，美国总统特朗普抵达已变成废墟的重灾区天堂镇视察。他说，灾情惨不忍睹，令人感到悲伤，强调必须照顾受影响的灾民，并阻止同样的惨剧发生。他之后前往一个救灾中心，通过地图了解救灾行动，并赞扬救援人员、执法人员和政客的努力。
最终，在大雨的帮助下，11月25日，加州森林消防局宣布，加州北部蔓延多时的山火已经受到控制。仍有数百人在火灾中失踪，搜救工作仍在持续。
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国家消防管理机构
美国国家层面的消防事务管理机构为美国国家消防局（US Fire Administration）。美国国家消防局是国土安全部（Department of HomelandSecurity）旗下联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）的组成机构。其总部位于马里兰州的埃米茨堡（Emmitsburg， MD），现任局长为布兰特（Keith Bryant），他曾经担任奥克拉荷马市消防局局长（Oklahoma City FireDepartment），有着丰富的火灾救援经验，并参与了包括2013年飓风灾害在内的多次美国灾难救援，在2016年受到美国美国总统杰出嘉奖（2016 President’s Award of Distinction）。
美国国家消防局下设三大机构，分别为管理、运营与支持部门（NETC Management， Operations and Support Services Division），国家消防学院（National Fire Academy）以及国家消防项目（National Fire Programs）。其中，管理、运营与支持部门下设负责分管消防设施的设备管理机构（Facility Management Branch），国家消防学院则拥有大批资深消防训练教官培养消防人员。
根据美国国家消防局的统计，每年美国国内的火灾平均导致超过3000人死亡和16000人受伤。为了应对火灾，消防人员也付出了惨痛的代价，平均每年有100位左右的消防人员殉职。在美国国家消防局的主页（usfa.fema.gov）上可以看到一组数据，在2017年，一共有87位美国消防员献出了他们宝贵的生命，其中40人是在执行救灾任务时殉职，17位因任务伤重不治而去世，12位在训练时因意外去世。在本次加州大火救灾中，已经有6位消防员殉职。
然而，通过对美国国家消防局的机构梳理不难看出，这一机构更多地提供管理、运营、训练上的帮助与指导，对美国全国的消防数据进行收集、整理与分析，但并不会直接参与到各个地方的消防救灾中。这背后的缘由，是美国联邦政府与各州政府之间在灾难救援尤其是火灾救援上的博弈。
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联邦与州政府博弈
在美国的消防救灾制度设计中，掌握主导权的并不是联邦政府，而是州政府。联邦政府在火灾救援时，仅仅通过国家安全部等相关联邦部门提供相应的支持。以这次加州火灾为例，掌握救灾主导权的是前文提到的加州森林消防局，而并不是美国国家消防局。如果一旦灾情过于严重，超出了州政府的能力范围，州长可以向美国总统申请联邦政府援助，并宣布该州进入灾难状态。是否批准进入该州救援，则由总统决定。
然而，这套看似合理的机制在实际运作中却常常会发生问题。本次加州火灾发生后，特朗普在推特上就发文炮轰加州政府和相关机构，对于他们的管理能力提出了质疑，认为他们“表现太差”，“每年花费数十亿美元，却造成这么多人伤亡”。他还表示，如果加州政府不能全力扑救大火，那么联邦政府也不会提供更多的援助。
加州职业消防员联盟主席布莱恩·赖斯则反驳道，联邦政府控制了加州大约60%的森林，然而特朗普还在试图削减联邦消防基金，“总统此时发出一种不知情的政治威胁，是对正在前线战斗的消防员的侮辱”。直到特朗普访问灾区，并对加州消防员的敬业精神表示肯定后，双方的摩擦才告一段落。
联邦政府与地方政府在应对火灾灾情时协调出现问题已经不是第一次出现了，在过去的多任总统任内都发生过相关问题。另外，州与州之间的协调也要大费周章。州长和州政府只能调动本州内的国民警卫队，而联邦政府则可以跳动海军陆战队等率属于联邦的部队进行支援。然而，如果需要邻州的国民警卫队或者是美国的其它军队进行救援，都需要大量的沟通成本甚至需要美国参众两院的批准。这样的救灾效率受到民众质疑也就不难理解了。
加州大火救援是美国消防救灾机制的一个缩影，从中可以了解美国的消防机制，也能发现这一制度在实际运用中可能会遇到的问题，值得思考。
文/中美友好互信合作计划
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