来源：国际电讯
本文翻译自9月发表于The Atlantic的“How ICE went rogue”一文，有删改。文中所有观点仅代表作者个人意见。
当你经历的所有事情都危机四伏，获得一种安全感并不容易。想象一下：你从企图杀害你的政府民兵手中逃离，趟过河流时不确定遥远对岸是否有避难所；你开始意识到回到自己的村庄再无可能，因为它已经被烧毁；你到处听说了旧邻居被强奸或者成为奴隶的传闻。想象一下吧，你经历了这一切之后，你来到了纽约市，发现自己手中的旅行证件充其量是“不可靠的”。
这是来自西非国家毛里塔尼亚的成千移民面临的境况。这个国家由阿拉伯人统治，但这些难民来自拥有自己语言的黑人群体。1989年，毛里塔尼亚政府通过民族主义的契机，将这些种族差异视作重罪。政府逮捕、折磨、暴力驱逐了许多黑人公民。该国强行驱逐了7万多人并取消了他们的公民身份。留下来的人情况并没有更好。现在大约有四万三千名毛里塔尼亚黑人被奴役，这是世界上最多的被奴役人口数目之一。
经过多年的徘徊漂泊，一些毛里塔尼亚移民在20世纪90年代后期慢慢开始抵达美国。他们还不擅长英语，几乎在所有方面都与现代世界脱轨。但是机缘巧合和工作前景很快将大约三千人的社区带到了俄亥俄州的哥伦布市，在那里他们聚集在一条长长的林荫大道附近的街区，这条大道上有一个历史性的名字：难民路。这个名字纪念了19世纪初俄亥俄州伸出手臂接受另外一批陌生人涌入，为那些对美国革命表示同情的加拿大人提供了大片土地。
随着时间的推移，他们逐渐忘记了自己在美国的定居从未得到批准。当他们抵达纽约时，许多人雇懂英语的同胞填写自己的避难申请。但是这些懂英语的人用同一套说辞应付了事，而不是为每一个人分别填写。一两年之后，法官发现了可疑的重复，于是宣判他们诈骗，命令他们离境。
但是这些命令仅仅限于纸上而已。美国移民和海关执法署（Immigrationand Customs Enforcement，以下简称ICE）能把他们送到哪里去呢？毛里塔尼亚政府已经把这些难民移出了数据库并且拒接颁发他们的旅行证件。所以ICE忽略了这些案子。他们被要求按期向当地办公室报告，并依据法律保持精确的记录。但是时间过去，离境的威胁似乎流于表面。
然后，特朗普当选了美国总统。突然之间，在这些毛里塔尼亚人工作的仓库中，他们的白人同事把他们拉到一边，警告他们说他们的日子将会很不好过。很快的，特朗普当政之后事情开始验证这些警告。改变的第一件事是他们受ICE传召的频率。在奥巴马时期，他们“报道”的频率大概是一年一次。
但是现在ICE传召他们的次数骤然变多，有时候甚至一个月一次。ICE的警官开始偶尔拜访他们的家庭。比如在电缆公司，他们要提供一个6个小时的空窗期，在期间可以访问——这意味着需要停止工作和中断生活。毛里塔尼亚人说，当他们遇到ICE时，他们被告知美国终于说服他们的政府重新接纳他们了——这是美国国务院在全球范围内为驱逐移民出境以消除外交障碍的一部分。
恐惧是传播得很快的传染病。一个ICE警员同情地警告一些毛里塔尼亚人说“这不是你们会不会被驱逐出境的问题，只是什么时候的问题。”另外一个警员直接说：“我的任务就是让你们离开这个国家。”在会议上，警员们坚持让这些移民去毛里塔尼亚大使馆申请护照，回到那个曾经尝试杀害他们的国家。
在21世纪的美国，很难想象联邦政府拿着橡皮擦在地图上擦除整个种族群体。我是在美国移民律师协会前主席David Leopold律师的建议下来到哥伦布市的。当他提到美国对我的苛难时，他称之为“种族清洗” ——这最初听起来像是夸张。但当我每次回到哥伦布市，我都听到了移民离开美国、前往加拿大的新故事 ——在大城市的荫蔽下躲过ICE更加容易。难民正在逃离“难民路”。
“解下了手铐”
自上任以来，特朗普时时咆哮着一个词“深层政府”（deep state）。他借用这个词指那些深藏在司法机关、智库、监管机构的一伙官僚，无所不为，只为了阻碍他的意志——也就是人民的意志。
托马斯·霍曼称特朗普解下了ICE的“手铐”。
但是，“深层政府”的一个部分早早公开地表达了对特朗普的热情。通过他们的工会，ICE的雇员在2016年9月支持特朗普的候选资格。这是该组织首次向总统候选人提供支持。当特朗普在大选中胜出时，这位即将被任免的ICE领导胜利般地宣称，ICE终于能够得到总统的支持来完成其工作。托马斯·霍曼（ThomasHoman）说，特朗普“解下了手铐”。他在特朗普的领导下担任ICE的代理主管，直到6月退休。这个短语已成为该机构内的一个常见比喻。 “当特朗普获胜时，[一些官员]互相碰撞胸膛以庆祝，好像刚刚赢得超级碗一样，”一位前ICE官员告诉我。
无论特朗普为ICE还做了什么，他已经结束了其相对低调的状态。特朗普政府“零容忍”的移民制度引发了一场关于他为执行其政策的组织的激烈辩论。在今年春天的几个星期里，全国人员看到，当难民越过美墨边境寻求庇护之后，警察却带走了他们的孩子。
虽然ICE在家庭分离的惨剧中只起到了支持作用——这项任务主要由美国海关和边境保护局执行（该机构已成为评论家眼中特朗普移民政策的败笔）。事实上，每个希望体现他们进步性的民主党政治家都呼吁取消ICE。
ICE十五年：冗官冗费
这个机构的历史还非常短。当恐怖主义者在2001年九月十一日袭击世贸大厦时，ICE还不存在。在司法部，只有一个老的美国移民暨归化局。但是移民暨归化局的任务大多数是驱逐非法移民出境，偶尔对主要的工厂突击检查。它从来都没有可以实施系统驱逐的能力。
但是随着911事件震惊全国，国土安全部下成立了ICE，还囊括了一些国会强行塞进去的不相关的执行机构：特勤局，运输安全管理局，海岸警卫队。在成立之后，国土安全部成为所有内阁部门中的第三大部门，其结构可以说是毫无章法的。ICE可能是最明显的例子来说明这种混乱、政治化程度很高的政策制定可以带来什么。
自从2003年正式指定作为美国移民暨归化局的继任者以来，ICE已成为和平时期官僚机构的一个显著特征。在奥巴马第二任期开始之际，移民已经成为联邦执法的最高优先事项之一：所有联邦起诉中有一半是针对与移民有关的犯罪。2012年，国会拨款180亿美元用于移民执法。所有其他主要的刑事执法机构加起来花费了140亿美元：联邦调查局、缉毒局、特勤局、酒精，烟草，火器和爆炸物局、和美国法警局。
ICE迅速建立了庞大的、后勤错综复杂的基础设施，包括拘留设施，国际运输部门和监控科技设备。ICE严重依赖私人承包商。在联邦政府的外包狂热高峰期，国土安全部雇用的外部承包商甚至多于实际的联邦雇员。去年，这些公司——其中包括GeoGroup和CoreCivic——至少花费了300万美元用于游说和影响兜售。举一个小例子：ICE的私人拘留设施的所有者是特朗普就职典礼的慷慨捐助者，他为这一场合贡献了50万美元。
错失良机，改革艰难
一个致力于执行移民法的组织将不可避免并且可能不公平地被视为反派。但边界是民族国家的一个基本特权：对他们进行监管是一个国家安全问题，一个运作良好的政体保持着有序的过程：允许一些移民进入并让其他人离开。根据定义，这项任务的要素是排他性的和铁石心肠的。欧盟内部实行的自由移民政策已经表明，似乎一种简单的慷慨精神的政策也可能会深深地破坏稳定。我们需要找到平衡点。
但是现在的ICE已经严重偏离了美国移民历史的轨迹。在许多情况下美国曾经拒绝绝望又饥渴的移民。但是一旦移民已经登陆了我们的海滩，定居下来，成立了家庭，开始了工作，并未触碰任何法律，政府从未大量地赶走他们。1954年，艾森豪威尔的“Wetback行动”（译者注：wetback意为从墨西哥偷渡的劳工）—— 这是其官方名称——驱逐了100多万墨西哥移民。人们记得它正是因为它与美国作为一个移民国家的自封身份如此矛盾。
然而，ICE被下达了从国内移除无证移民的任务，并以冷酷的官僚效率履行这一使命。直到最近，该机构还有一项国会授权，要求在任何一天内在拘留中心维持多达34，000张床位，以便拘留无证移民。一旦移民进入系统，他就被代称为他的案件编号。他的恶意经常被假设认定，他会发现申诉案件非常困难，甚至不知道他有什么权利。
拘留中心的床位
目前大约有1100万无证移民居住在这个国家，这个数字比瑞典人口还多。其中三分之二的人在美国居住了十年或更长时间。法律赋予了ICE理论上可以驱逐几乎每一个人的权威。特朗普的前任，奥巴马和乔治W。布什允许一定程度的通融，允许检察官和法官在移民法庭中取消一些被告的驱除，并鼓励密切关注严重的罪犯。就国会而言，近二十年来，它一直为开明的移民改革提供广泛的两党支持。这种立法的目的是平衡严厉的法律执行与无证移民的特赦和最终获得公民身份的可能性。
然而，目前还没有那个政治家有魄力来克服阻碍改革的系统性障碍。民主党人在奥巴马的第一个任期内短暂控制国会时并没有把它作为头等大事，而共和党的改革派一再被众议院的反移民强硬派所困扰。一项全面的改革法案于2013年以68-32的比例通过了参议院，但当时的众议院议长约翰·博纳拒绝让其在众议院进行表决。2016年共和党总统候选人马可·卢比奥开始时从移民改革的政治身份出发，但现在表明他一开始就没有真正支持改革。
在现任政府的领导下，许多关于ICE的正式限制已被取消。在特朗普总统任期的前八个月里，ICE的逮捕人数增加了42%。移民执法已被移交给一小群激进的反移民分子。该小组仔细研究了它现在控制的设备。它知道实现其驱逐无证移民目标的最佳策略就是培养恐惧。它也知道ICE如果得到了两党的默许，其潜在力量还能进一步发挥。
良心何处安放？
ICE在联邦政府中的排名一直很低。2016年，它的员工满意度在305个联邦机构中排名第299名。即使特朗普以赞扬和支持其更加宽泛的权力，ICE在去年依然只位列288名。
即使一些ICE职员自己感到颇为无力，外界也经常把他们描绘成无情的走卒。托马斯·霍曼（Thomas Homan）曾描述过，作为该机构的代理主任，他每天早上都会阅读到美国公民自由联盟和主流媒体的最新斥责和负面报道。而这些并不是批评的唯一来源。大多数ICE职工在城市中工作。他们中的许多人本身就是拉丁裔或者与移民结了婚。正如前副参谋长约翰·阿马亚告诉我的那样，“他们的孩子们在学校听说了事情； 他们在杂货店听到辱骂。他们不是聋的。”
为了减轻道德的负担，ICE职工常常安慰自己。毕竟，这个机构在911事件之后成立，因为政府没能阻止恶人潜入境内并杀害了数千人。一位ICE前职员告诉我，“你通过告诉自己我们所做的一切都是为了国土安全来麻木自己。上帝作证，如果我们放走了一个，这就会是冰上上面的一角。我们永远都不可能知道谁才是真正的威胁。”
所谓威胁的可能性，当然还有待讨论。从统计学上讲，一个在美国已经生活了几十年的移民，从无犯罪记录，并且来自中美洲（正是许多ICE的目标），构成的国家安全威胁几乎不存在。来自该地区的移民从来没有在美国境内发动过恐怖袭击事件，然而本土出生的美国人却做过这样的事。
特朗普为ICE带来了什么？
早期的特朗普时代见证了一波又一波的重大移民政策制定——在执政的第一周他颁布了穆斯林禁令，撤销童年入境者暂缓遣返手续（译者：前总统奥巴马在2012年推出的一项政策，容许若干在入境美国时尚未满16岁的非法移民申请可续期的两年暂缓遣返，并容许他们申请工作许可。），分离在边境的家庭。这些变化产生了大量关注，人们很容易忽略已经发生的较小变化。但通过这些变化，政府已经制定了一项计划，旨在通过创造一种不受欢迎和威胁性的整体基调，使无证移民感到不安。
特朗普关于边境危机谈论了很多。但在过去的一代中，美国已经花了数百亿美元封锁与墨西哥的边界。它在监视，隔离，无人机，特工方面投入了大量资金。十年前，政治家们哀叹墨西哥人涌入美国。关于这个问题的最着名的保守派理论家之一马克·克里科里安写了一本非常受欢迎的书，警告墨西哥计划进行一次调整：他认为，通过大规模移民，墨西哥将试图侵蚀美国的主权并对美国施加影响。然而就在他宣布这一论点时，他诊断出来的问题正在消失。国家的严格防控使得随便越过边界越来越艰难。
近年来，前往墨西哥的移民往往多于墨西哥来的移民。皮尤研究中心估计，2016年美国无证墨西哥移民人数比2007年少130万。即使在最近，逃离洪都拉斯，萨尔瓦多和危地马拉的暴力事件的中美洲人涌入，非法过境的比例和20世纪80年代和90年代差不多。 2000年，美国逮捕的越过西南边境的人达170万人；去年，这个数目是30万。和特朗普经常抱怨的不同，与普遍的看法相反，很少有边界像美国与墨西哥的边界这样防范严密。
但即使国家解决了一个问题，政治家和官僚机构也会制造新的问题。边境巡逻队已开始积极利用一项长期被忽视的旧规定：对边界进行宽泛的定义——距离物理边界100英里范围内的所有地形。它利用这种灵活的解释，在缅因州的I-95沿线设立检查站，并在佛罗里达州登上公共汽车，向乘客询问他们的移民身份。边境巡逻队已成为拉斯维加斯和圣安东尼奥等城市的常客，俄亥俄州北部的巡航高速公路上可以看到他们的官员巡逻。
类似蔓延的任务也使ICE颇受毒害。一个负责驱除非法移民罪犯的部门的必要性毋庸置疑。但是非法移民罪犯数量毕竟有限。研究表明，移民犯罪率远低于本土出生人口。ICE根本没有足够的目标罪犯来证明其庞大的预算合理。这就是为什么当奥巴马要求ICE有严格的优先目标时，其拘留的数量很快就大幅下降。
“废除ICE”是一个在民主党人中颇为流行的口号，具有激进的一面。然而，谨慎的政策不是粉碎这个系统，而是使其回到不久的过去。仅仅五年前，政治中心认为该国1100万无证移民的合法化是理智的妥协。仅仅十五年前，在ICE的诞生之前，美国的官僚机构还没有将它们视为一个警务问题。移民执法部门设在一个致力于驱逐出境和归化的机构中。没有理由怀念移民暨归化局，因为它本身存在很多问题。但现在的美国可以借鉴其积极的榜样，设计一种体制结构，使得美国社区中移民所构成的有限危险得到成比例的对待。
[作者]Franklin Foer
[作者简介]《新共和》杂志前编辑，《大西洋月刊》国际记者。
图片来源：大西洋月刊
编辑/房文雨
翻译/赵浦伊
校对/董一
排版/张一瑾
本文作者系新浪国际旗下“地球日报”自媒体联盟成员，授权稿件，转载需获原作者许可。文章言论不代表新浪观点。
