【文/观察者网 留白】
一场持续数月的大火，让马来西亚超过61万名学生被迫停课，甚至连印尼总统普拉博沃也成了被告之一。
东南亚又一次陷入跨境烟霾危机。
10月12日，马来西亚柔佛州近1200所学校继续关闭，停课安排将持续至16日。部分地区空气污染指数一度超过200，达到“非常不健康”水平。浓烟笼罩下，当地人的生活也被打乱。《海峡时报》记者在柔佛州采访发现，厚重的烟霾遮住了海峡对岸的印尼苏门答腊岛，原本热闹的海边公园几乎不见人影。
烟雾的源头，是印尼苏门答腊岛和加里曼丹岛持续燃烧的森林及土地火灾。面对邻国的抱怨和本国民众的诉讼，印尼政府投入大量人力物力灭火，马来西亚则准备将烟霾问题提交东盟讨论。
一国起火，多国遭殃。东南亚为治理跨境烟霾已经努力二十多年，为什么至今仍难以摆脱这场反复上演的危机？
大火烧了几月，为何迟迟不灭
对于马来西亚人来说，来自印尼的烟霾并不陌生，但今年的情况格外严重。
据马来西亚《星报》10月10日报道，柔佛州政府决定将全州学校停课安排延长至16日，涉及1198所学校、617258名学生。此前，柔佛州已于8日至9日实施停课。
柔佛州教育与新闻委员会主席穆罕默德·纳吉布解释，当局作出这一决定，不仅因为空气质量持续恶化，还考虑到10月13日至15日来自加里曼丹方向的风，可能将更多烟雾带入当地。
10月12日，印度尼西亚中加里曼丹省帕朗卡拉亚，一名儿童与其母亲戴着口罩站在桥上，望向因森林和陆地火灾产生的浓重烟雾。视觉中国
在印尼，火灾已经持续数月。
据路透社10月7日报道，印尼正经历11年来最严重的森林和土地火灾季。受厄尔尼诺现象影响，部分地区降雨偏少、天气干燥，政府此前警告，火情可能持续至11月。
但如果把这场危机完全归咎于天气，显然无法解释火灾为何年年发生。
长期以来，印尼部分地区存在通过焚烧植被清理土地的做法。对于一些农业经营者而言，放火清地比使用机械更加便宜，尤其是在油棕种植园和其他农业开发过程中，这种方式具有明显的成本优势。
问题在于，一旦火势失控，便可能从普通植被蔓延到大片森林和泥炭地。
10月11日，印度尼西亚中加里曼丹省帕朗卡拉亚，印尼“火焰之神”森林消防大队的队员在塞巴高地区扑救森林火灾。视觉中国
泥炭地是印尼林火特别难以扑灭的重要原因。天然状态下，泥炭层长期浸水，不容易燃烧。但当土地为了农业开发而排水，地下水位下降，原本湿润的泥炭便会逐渐干燥，成为容易燃烧的有机物。
与普通地表火灾不同，泥炭火可能深入地下持续阴燃。即使地面已经看不到明显火焰，地下仍在燃烧，不断释放烟雾。消防人员不仅需要扑灭地表火，还要设法让泥炭层重新湿润。
印尼泥炭地保护组织PantauGambut的研究提供了更直观的解释。该组织估计，印尼约2400万公顷泥炭地中，约1600万公顷因生态破坏、地下水位下降等因素而更容易发生火灾。
该组织活动人士普特拉·萨普蒂安10月5日向路透社表示，泥炭火可能在地下持续阴燃，甚至重新复燃。因此，卫星监测到的火点数量下降，并不能简单等同于灭火取得成功。
需要注意的是，林火与土地开发之间的关系，并不能简单归结为某一方故意纵火。
卫星能够发现火点，却不能直接证明是谁放的火。即使火点位于某家企业的经营区域，也需要进一步调查起火原因、土地权属及经营者是否履行防火义务。
对于印尼政府来说，扑灭已经发生的火灾固然重要，但更难的是改变导致火灾反复发生的土地利用方式。
今年的火灾规模究竟有多大，目前也存在明显的数据差距。
环保组织Auriga估计，今年1月至8月，印尼已有超过63.7万公顷土地遭火灾破坏；另一家监测机构NusantaraAtlas的估算则接近90万公顷。这些均为非政府机构的估算，不能直接视为官方确认的受灾面积。
10月12日，新加坡滨海湾，一名戴口罩的行人（左）沿着林荫道行走，远处的建筑笼罩在雾霾之中。视觉中国
连印尼自己人也忍不下去了
烟霾不仅让邻国叫苦不迭，也让印尼国内民众付出了沉重代价。
印尼卫生部数据显示，截至12日，七个省份报告的与林火相关的呼吸道疾病病例已达277075例，而9月9日这一数字为113336例。一个多月里，病例数量增加了一倍多。
对于生活在火灾地区的居民而言，浓烟不仅意味着空气质量恶化，还影响着学校、交通和正常生活。部分地区因长期干旱出现水源短缺，甚至进一步增加了灭火难度。
不满情绪最终进入了法庭。
9月，西加里曼丹省的原住民及民间社会组织向当地法院提起集体诉讼，将总统普拉博沃及有关政府部门列为被告，指控他们未能有效预防和控制反复发生的森林及土地火灾。
10月7日，案件在坤甸地方法院举行首次庭审。由于政府方面未派代表出席，法官宣布将庭审推迟至10月21日。
原告之一、代表当地达雅克族群的雅各布斯·库米斯对政府缺席表示失望。他认为，当局忽视了火灾发生前的警告信号，并呼吁将这场烟霾危机列为国家灾难。有关指控目前尚待法院审理。
这并不是印尼民众第一次尝试通过司法途径追究政府责任。
2016年，七名印尼居民曾因2015年的严重林火起诉时任总统佐科及有关政府部门。原告一度获得法院支持，但印尼最高法院在2022年的司法审查中推翻了相关裁决。
类似诉讼反复出现，反映出印尼国内围绕林火治理的争议，已经不再局限于消防部门是否及时灭火。
政府应如何监管土地开发？对于涉嫌违法焚烧土地的经营者，处罚能否真正落实？火灾过后，受损泥炭地又该由谁负责修复？
这些问题直接关系到下一场大火是否还会发生。
印尼政府已经着手调整泥炭地治理机制，计划成立权限更大的专门机构。但这一改革能否奏效，仍有待观察。
曾在印尼泥炭地修复机构任职的专家尼奥曼认为，印尼泥炭地面积庞大，单靠一个机构无法完成全部监管。他主张新机构重点协调中央与地方政府、企业和社区，而不是试图独自承担所有管理职责。
不过，印尼政府也强调，已经投入大量资源应对火灾。10月13日，普拉博沃要求进一步动员人力和设备，称灭火是政府当前的优先事项，必须立即解决。
面对外界要求接受国际援助、宣布国家灾难的呼声，印尼政府则表示，目前仍有能力自行控制局势。
东盟治了十多年，为何还是没管住？
事实上，跨境烟霾早已是东南亚的老问题。
1997年至1998年，印尼发生严重森林火灾，浓烟扩散至多个邻国，成为一次重大的区域环境灾难。此后，东盟加快建立跨境烟霾治理机制。
2002年，东盟成员国签署《东盟跨境烟霾污染协定》，2003年正式生效。协定要求各国加强火灾预防、监测、信息交换和应急合作。但作为烟霾重要来源地之一的印尼，直到2014年才批准这一协定。
二十多年过去，协议有了，合作机制也建立起来了，烟霾却仍然反复出现。
新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院首席研究员莎伦·西亚此前接受亚洲新闻台采访时指出，东盟烟霾协定本质上是一套以合作为基础的机制，强调成员国共识和尊重主权。如果有关国家不愿启动援助程序，其他国家很难强行介入。
澳大利亚塔斯马尼亚大学教授詹姆斯·钦也认为，即使马来西亚和新加坡希望强化协定，最终仍需要印尼等成员国支持。东盟依赖共识决策，相关改革很难绕开成员国之间的分歧。
10月8日，印度尼西亚中加里曼丹省帕朗卡拉亚市帕纳伦地区，一场大规模野火在居民区附近燃烧视觉中国
这就形成了一个尴尬局面：烟雾可以轻易越过国境，执法权却不能随之越境。
例如，马来西亚可以通过卫星监测发现印尼境内的火点，但要查明具体责任人、取得土地经营资料和现场证据，仍需要印尼方面配合。
新加坡曾尝试通过国内立法解决这一问题。2014年，新加坡通过《跨境烟霾污染法》，允许在符合条件的情况下追究造成严重跨境烟霾的境外企业责任。然而，即使有了法律，跨境调查取证、确认责任主体和执行处罚仍然面临现实障碍。
今年7月，印尼斯里维加亚大学学者巴加斯卡拉·维贾亚和费尼·罗齐在《当代东南亚事务杂志》发表研究，提出了一个颇具解释力的概念：“危机吸收”。
两名学者认为，东盟烟霾协定并非单纯因为执行不力才难以奏效。其制度设计本身就受到成员国主权、利益分歧和共识决策原则的制约。它能够让各国通过外交磋商和技术合作处理反复出现的危机，却缺乏推动土地经营、监管方式发生根本改变的强制机制。
换句话说，这套机制有助于控制烟霾引发的外交摩擦，却未必能消除产生烟霾的根源。
更复杂的问题在于，印尼的油棕、纸浆等产业与国际供应链联系紧密。土地经营者、投资方和产品购买者可能来自不同国家。林火背后的商业利益并不完全局限于印尼境内，治理责任也不能简单理解为印尼一国的事情。
今年的危机再次把东盟推到台前。
马来西亚和新加坡已提出向印尼提供灭火援助。与此同时，围绕烟霾问题的外交争论也开始升温。
据路透社报道，印尼政府通信机构负责人西亚甘达·纳因戈兰此前在回应邻国批评时表示，印尼输送给周边国家的不只是烟霾，新加坡和马来西亚的氧气也来自印尼森林。
这番话在社交媒体上广泛传播，并招致马来西亚政界人士反驳。
马来西亚希望联盟柔佛州领袖曾笳恩（AndrewChenKahEng）表示，印尼必须承担相应责任，不能对影响包括印尼本国民众在内的烟霾污染表现得无动于衷。他强调，让含有PM2.5细颗粒物的有害烟雾污染邻国空气，是不可接受的。
据路透社10月12日报道，东盟轮值主席国菲律宾外交部发言人多米尼克·泽维尔·因佩里亚尔证实，跨境烟霾问题已被列入11月东盟峰会前的外长会议议程。各国将就如何应对这一持续影响地区的环境问题展开磋商。
对于东盟提出的2030年实现区域无跨境烟霾目标，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院首席研究员莎伦·西亚此前接受亚洲新闻台采访时坦言，这是一项“颇具挑战性的目标”。
她表示，东盟不能只顾着扑灭已经发生的火灾，还必须保护泥炭地，合理规划土地利用。尤其是在印尼和马来西亚，如果各国不能协调解决泥炭地保护等治理问题，跨境烟霾就会反复出现。
