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美国再次退出教科文组织 背后还有哪些深层原因

原标题:深度丨美国再次退出联合国教科文组织,背后还有哪些深层原因?

10月12日,是传说中美国“不承认”伊核协议的日子,但它却向国际社会扔下了另一颗炸弹:退出联合国教科文组织。《外交政策》网站称,它标志着美国进一步疏远这个二战后它帮助建立、旨在扩大教育、科技和文化交流的组织。

为何再次退出

昨晚,美国国务院宣布将正式退出联合国教科文组织,理由是节省资金、敦促改革、抗议“反以色列偏见”。这一决议将在明年12月31日起生效。

“上述三条理由都是浅层次说法,深层原因是总统特朗普‘美国优先’的执政理念在多边外交领域的体现”,北京语言大学联合国研究中心主任贾烈英指出,特朗普政府上台后,在国内问题上处处碰壁,外交上正朝更加孤立和收缩的方向走。在他眼里,当成本大于收益时,他会毫不犹豫地终止行动。此次退出只是继美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、巴黎气候协定后的最新案例而已。复旦大学联合国研究中心主任张贵洪指出,美国的决定并不惊奇,特朗普的外交政策方向已很明朗:单边主义趋势渐浓,对多边外交的不信任日益强烈。

有评论称,除了外交路线,美国与教科文组织的宿怨也是不可忽视的因素。该组织在二战后由法国和英国联手推动(成立于1945年11月),并非美国“亲生”,总部设在法国巴黎。虽然美国是1946年便加入的创始成员国,但两者之间的关系一直磕磕绊绊,教科文组织完全不按美国套路出牌。

张贵洪指出,联合国教科文组织是联合国下设的18个专门机构之一,具有独立的法律地位和独立经费。在日常运作中,它一直坚持自己的做法和观点,坚持站在人类共同价值的高度推行其使命。当碰到美国强推自己的价值和利益时,冲突就产生了。

1984年,在冷战最激烈的时候,美国的里根政府做出了退出该组织的决定,理由是该组织成为“批评美国和以色列的讲坛”、“浪费的官僚组织”(与今天的理由如出一辙)。据报道,在美国退出后,英国和新加坡也相继离去(分别直到1997年和2007年才重新回归),使该组织陷入空前的财务危机。

直到18年后的2002年,在“9·11”后反恐的大背景下,在已发动阿富汗战争、即将发起伊拉克战争之际,美国小布什总统决定重新加入该组织(2003年正式回归),称其已消除了最致命的反西方和反以色列偏见,“美国将充分参与其促进人权、宽容和学习的使命”。有观点认为,小布什当时的考虑是,挟重磅会费重返,推行美国所谓的“人权至上”政策。

然而,好景不长。6年前,为了报复教科文组织接纳巴勒斯坦作为成员国,美国决定停缴每年逾7200万美元、占该组织全部预算22%的会费(居第二位的日本占9.7%、第三位中国占7.9%)。奥巴马政府表示,它必须收回资金的理由是,1990年代的法律禁止美国资助任何承认巴勒斯坦为国家的联合国机构。目前,美国的欠款已攀升至逾5亿美元,特朗普政府的态度则日趋消极,上任以来迟迟没有任命常驻该组织的新大使,这次则想用退出来彻底“止血”。

中国人民大学国际关系学院副教授刁大明看来,美国“退出—重返—欠费—再退出”的循环往复,背后原因都是中东政策的驱动。“如果联系到伊朗核协议的表态,这两件事基本构成了特朗普对中东政策的想法,即强势回归,寻求在中东持续存在的抓手,维护其最主要盟友以色列的利益,打破伊朗坐大的局面。”

值得一提的是,眼下,联合国教科文组织正迎来关键节点——竞选新任总干事,共有8名候选人参与,12日正好进行倒数第二轮,13日就是最后一轮。目前,法国前文化部长阿祖莱、卡塔尔外交官阿尔—克瓦里和埃及人哈塔卜都是热门人选。美联社称,法国曾寻求特朗普对其候选人的支持。

张贵洪猜测,美国在这个节点宣布退出,直接原因可能是阿拉伯国家候选人胜出希望更大。若阿拉伯国家候选人当选总干事,美国担心未来政策会对其不利,因此想在结果出炉前抽身离开,避免意图太过明显。

带来何种影响

美国的退出会给联合国教科文组织、美国和国家社会带来怎样的影响?

专家普遍认为,对于联合国教科文组织来说,多少是种损失。毕竟美国身份特殊(既是创始成员、最大会费国,也是国际舞台上的霸权国家),它的退出客观上会对该组织的工作规模和人事安排造成不利影响,也会带来一定的追随效应(以色列已经宣布紧随其后退出),这对于联合国倡导的多元文化对话来说是一种背离。

但是,尽管代表性和效率遭遇落差,但联合国教科文组织不会因为美国的退出而垮塌。正如美国1984年退出后一样,其他负责任的国家会填补美国的空位,它的工作目标和使命并不会因此改变。最终,美国和其他退出国可能还是会妥协回归。

对于美国来说,这将是继其退出巴黎气候协议后,国际形象和信誉度的再次受损。贾烈英指出,大国的国际形象至关重要,怎能因为短期的收益考量而不守信誉,甚至偏离联合国宪章精神、全球化理念和世界发展的方向?刁大明认为,美国这种不顾颜面的做法也反映出,在它眼里,与外交政策议程相比,国际组织的有效性一文不值,反全球化、反多边治理是其想表达的态度。

“近年来,美国在国际组织(联合国等)里的影响力本身就在消退”,张贵洪指出,未来它可能会有更多类似行为。尽管在国际关系中,因为其大国权力和利益因素,其影响力仍在。但在多边领域,美国地位的下降、国际组织越来越不受它控制已是不争的事实。

对于中国来说,这一事件既是挑战,也是机遇。一方面,贾烈英指出,强化联合国外交是中国多边外交的战略之一,如果联合国专门机构因为美国的反面示范而受到削弱,也与我国的外交方针与政策不符。但另一方面,张贵洪认为,这是中国在多边场合发挥更大作用的有利机会。

耐人寻味的是,美国并不是彻底“翻脸”,它仍然保留观察员国地位。贾烈英认为,这是一种明智的做法,说明美国仍想保持信息畅通的渠道,今后可能也会考虑政策调整,而不是完全隔绝联系。刁大明指出,这种姿态比上次强,说明它希望以观察员身份继续发挥影响力,而不是彻底的去全球化、去多边化、反国际机制。

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