人才短缺是发达经济体普遍面临的难题。作为目前世界第三大、欧盟第一大经济体，德国虽拥有雄厚的经济基础，尤其是制造业基础，但同样需要解决人才短缺问题。在德国，“人才”（Fachkräfte，直译为“专业人才”）早已不只是单一领域的话题，其重要性已成为经济界、政界和社会各界的共识。需要注意的是，德国对“人才”的界定更加宽泛与务实，它既包括高校毕业生，也包括接受过合格职业培训的技能工人。这一界定，在一定程度上决定了德国人才政策并不局限于吸引高学历人才，涵盖领域更加全面且细分。
这份共识与德国在第二次世界大战后经济社会发展的经验有关。战后“经济奇迹”时期，德国陆续从南欧和土耳其等地引入大量“客籍劳工”（Gastarbeiter），以缓解国内劳动力短缺的压力；近些年，老龄化加剧、婴儿潮一代集中退休，令德国再度走到“缺人”的关口。面对这一局面，德国的应对之策远不止引进外来人才，而是“做大”（确保人才数量）和“做强”（提升人才质量）并举——既盘活国内存量、培养技能人才、留住人才，又有序引进外来人才，多管齐下。
德国这套“做大做强”并举的人才制度，究竟如何运转？又能给中国怎样的借鉴？本文剖析了德国面临的人才困境，分析其应对之举，并从中提炼出对我国“一体推进教育科技人才发展”的启示。
人才短缺的结构性变化
德国人口老龄化程度仍在持续加深。根据德国联邦统计局数据，2024年德国67岁及以上人口约1670万，占总人口约20%。究其原因，主要是婴儿潮一代（1955年-1969年出生）在2020年代中期起陆续退休，而后续年轻世代的规模难以填补其缺口。长期来看，德国劳动力缺口巨大。德国经济研究所（IW）曾测算，到2036年将缺少约430万从业者。但短期缺口有所回落，据测算，2025年专业人才缺口约37万，较上年下降约24%。德国联邦劳动局《2025年专业人才瓶颈分析》显示，157个瓶颈职业主要集中在电气、护理、育儿等领域。这种短期缺口回落与长期劳动力供给不足的局面，恰恰说明德国人才的短缺是长期且结构性的。
这一结构性短缺并非均匀分布，而是集中在几个特定领域；一是人口老龄化带来的“照护类”岗位需求，如护理、健康等；二是数字化转型与去碳化催生的“技术类”岗位需求，如电气安装、能源技术等。具体来看，缺口最大的依次是电气安装（约1.6万人）、养老护理（约1.5万人）、医疗护理（约1.3万人）、育儿（约1.3万人）和汽车技术（约1.3万人），这些岗位平均空缺时间约为240天至300天。此外，德国面临短缺的领域本身也经历了变迁，曾经短缺最严重的IT领域，缺口已从2023年的14.9万减至2026年的7.9万，德国联邦劳动局此次并未将其列为瓶颈职业。然而，97%的企业仍然难以招到IT人才。这再次证明，德国人才短缺不仅是简单的总量不足，也存在结构性的错配。
虽然德国就业表现依旧强劲（2026年就业率约77%，失业率约6%），但仍然存在大量未被充分利用的劳动力潜力，主要体现在隐性劳动力储备（Stille Reserve）、工时不足、长期失业群体等方面。这意味着，德国不能单靠“引进”来补足缺口，盘活国内存量同样是人才政策的重要着力点。
盘活国内人才存量
2018年，德国出台并实施“专业人才战略”，明确将吸引德国国内和欧洲专业人才作为优先事项；2022年通过的新版“专业人才战略”延续了这一思路，将挖掘国内潜力列为第一优先领域。因此，德国政府近年来致力于盘活国内存量，主要路径有两条：一是做强，即培育国内人才；二是做大，即激活潜在劳动力。
做强：培育“基本盘”。
谈及培育人才，首先绕不开德国特色的“双元制”职业培训。这一制度历史悠久，渊源可追溯至中世纪行会学徒制，1969年颁布的《职业教育法》（BBiG）则为其奠定了现代法律基础。其运作机制为：企业与职业学校“双元”分工，学生在企业接受实践技能培训，同时在职业学校学习理论知识。由于该制度贴近企业实际需求，并保障了制造业的技能人才供给，德国官方称其为“德国企业竞争力的根本”。不过近年来，这一制度也面临年轻人对制造业兴趣下降、企业招不满学徒及数字化转型升级等挑战。为此，德国一方面通过联邦教育与研究部（BMBF）推出“职业教育卓越倡议”（2022）（Exzellenzinitiative Berufliche Bildung），投入约7.5亿欧元以提升职业教育的质量与吸引力；另一方面，通过联邦劳动和社会事务部（BMAS）推出“职业教育保障”（2023）（Ausbildungsgarantie）兜底，让找不到企业岗位的年轻人也能享有校外培训的法定权利。两个政策，一个提质、一个兜底，分工明确、互为补充。
高端科技人才培养同样关键。德国依托马普学会等研究机构，遵循“围绕顶尖科学家建所”的哈纳克原则，即先选定杰出的科学家，再围绕其组建研究所，并给予充足的经费与学术自由；“青年研究小组”“青年教授”等制度则让年轻学者更早获得独立研究的机会，以此扩大青年人才储备；在人才评价方面，德国重视研究成果的质量和同行评议，而非单纯以论文数量评价人才。2023年出台的《研究与创新未来战略》进一步将“加强专业人才基础”列为跨部门任务。
此外，人才培育还须从减少“漏损”和拓展对象两方面着力。德国中小学辍学率达7.8%，为近10年最高；高校本科辍学率约28%，多年来居高不下。可见人才培养的基础建设仍不容忽视。与此同时，德国作为移民国家，约三成人口具有移民背景，针对这一群体，尤其是其中的第一代移民开展语言培训、资质认证和继续教育，同样是盘活国内存量的重要途径。
做大：激活潜在劳动力。
激活劳动力存量，女性群体是重要着力点。欧盟统计局数据显示，2024年德国女性就业率约为74%，远高于欧盟66%的平均值；而女性半职率却接近欧盟的两倍，约为48%。其原因并非为简单的文化融入或育儿问题，而是三套制度性的“反向激励”。首先是配偶免费共保，约250万配偶由此可以免费挂靠在工作一方的法定医保上，自己不工作也能享有医保待遇；其次是配偶分税制（Ehegattensplitting），即夫妻合并计税，收入低的一方（多为女方）边际税率高——工作越多，税后收入不一定相应增加；最后是税收方面对“迷你工”（Minijob）的鼓励，即每月工资在约603欧元以下可免缴大部分社保，一旦超过这条线则须缴纳社保，最终导致其净收入可能不升反降。对此，经济合作与发展组织（OECD）早已发出警告并提出改革建议：在2026年报告中，OECD明确建议德国改革分税制，并将“迷你工”从业者限制于学生和学徒。德国国内也已展开行动：2025年至2026年，围绕“全职权利”与“限制半职”的争论日趋激烈；德国卫生部长主张限制无子女配偶的免费共保，此间已经通过立法。据柏林德国经济研究所（DIW Berlin）估算，仅废除分税制，就能释放约17.5万个全职当量。
除了女性，老年人才也是德国待激活的另一大存量。随着人口老龄化加剧，婴儿潮一代集中退休，如何盘活老年人才成为重要议题。为此，德国于2025年通过“养老金一揽子方案II”（Rentenpaket II），其一是取消“返聘禁令”，扫除退休者回原雇主单位继续工作的合同障碍；其二是推出“积极就业养老金”（Aktivrente），给予退休后继续工作的人每月最高2000欧元的收入免税额度。不仅如此，德国正在酝酿更深的改革措施；2026年6月，养老保障委员会提出33条建议，其中就包括取消“63岁退休”（即缴满45年社保则可无扣减提前退休的制度）；将退休年龄与预期寿命挂钩、逐步提高，并计划在2041年达到67.5岁；引入强制资本积累养老金支柱。上述措施和建议表明，德国正在把“延长工作年限”从“自愿激励”推向“制度化”。
同时，福利领取者也被纳入激活范围。德国将“公民津贴”（Bürgergeld）改革为“新基本保障”（Neue Grundsicherung），回归“提供帮助与提出要求”并举的政策思路，以就业安置为优先，对拒绝合理工作的福利领取者停发福利，以期激活国内约550万福利领取者。此外，德国还推出改善工作条件、家庭与职业平衡等涉及“劳动质量”的举措，让在职者留得住也干得久。
不过，由于人口总量持续萎缩，仅靠存量仍难以填补巨大人才缺口。因此，在“做大做强”之外，德国须有序引进外来人才。
制度性地引进国际人才
制度吸引：从无序移民、“欧盟蓝卡”到《专业人才移民法》。
自1949年德意志联邦共和国成立以来，德国长期没有移民法，以至于外国人长期居留事务（包括德国需要的高素质专业人才移民等）始终处于法律的模糊地带。直到2004年，德国才制定了第一部《移民法》，全称为《引导和限制移民以及规范欧盟公民和外国人居留和融入法》（Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern）（2005年1月起生效）。这一举措确认了德国作为移民国家的事实，也是德国向有序移民迈出的第一步。
从2012年开始，德国在欧盟法律框架内引入“欧盟蓝卡”（EU Blue Card）制度。“蓝卡”并非仿照美国“绿卡”设计的“专业人才移民资格证”，而是针对欧盟紧缺行业所需高资质人才发放的工作居留许可。德国蓝卡的法律基础是《落实欧盟高资质人才指导意见法》（Gesetz zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union）（2012年8月起生效），按照规定，申请蓝卡的外国高资质人才年收入不得低于一定数额，且应属于自然科学、数学、工程科学、医学（不含牙医）和信息通信科学类的专业人才。实施以来，蓝卡发放量持续增长，2018年达到27241份。在欧盟范围内，德国发放量位居第一。据2017年数据统计，“欧盟蓝卡”84.5%由德国发放；2018年在德国获得“欧盟蓝卡”的外国人中，来自印度者居首（7556人），之后依次是中国（2178人）、俄罗斯（1603人）、土耳其（1298人）和巴西（1014人）。
“欧盟蓝卡”虽然可以弥补某些紧缺领域对高资质人才的需求，但只能解决部分专业人才短缺问题。为此，德国在2019年制定了《专业人才移民法》（2020年3月起生效）。该法系统整合此前分散的移民与就业相关法规，让欧盟以外专业人才可以有序赴德工作和生活，是德国在有序移民和人才引进方面迄今最重要的立法举措。
该法主要创新点包括：
一是引入统一的“专业人才”定义，涵盖高校毕业生和受过合格职业培训者；二是免除对资质和就业合同的审查；三是具有职业资质者不再受紧缺职业清单的限制；四是根据现行高校毕业生条例，受过合格职业培训者，可以在满足德语能力和生活保障的前提下，获得一定期限的求职签证来德国找工作；五是优化了在德国获得职业资质认证的途径；六是优化行政程序，将相关事务集中至外国人主管部门，加快专业人才来德相关流程。
然而，《专业人才移民法》（2019）生效后，德国劳动力短缺问题并未得到持续缓解。据德国联邦劳动局《2022年专业技术人才短缺分析》，紧缺职业（Engpassberufe）的数量从2021年的148个增加到2022年的200个（如图）。从制度层面看，《专业人才移民法》（2019）虽然取消了资质审查，放宽了紧缺职业限制，但资格认证原则上仍须在入境前完成，就业岗位也须与所学专业相关，这仍在一定程度上限制了专业人才赴德就业的灵活性。为此，德国在既有法律框架内继续推动《专业人才移民法》的进一步改革。这一改革自2023年11月起分阶段生效，着力解决“专业人才如何更便捷地进入德国”的问题。改革重点包括：
一是降低专业人才移民的准入门槛，如大幅降低“欧盟蓝卡”的薪资门槛，并扩大适用职业范围、增加特定职业和国家的就业渠道等；二是推动资格认证后置，弱化学历、资格与具体岗位之间的绑定；三是引入“机会卡”，求职签证从以岗位为导向转为以个人资质为导向；四是改善专业人才移民的长期居留和家庭团聚条件。
教育吸引：高校国际化与人才就业转化。
《德国高校国际化战略（2024-2034）》是德国联邦政府和各州科学部长继2013年出台《联邦和州科学部长关于德国高校国际化的战略》后，对高校国际化作出的新一轮战略规划。这一战略调整针对的是地缘政治紧张局势加剧背景下国际学术与科研合作面临的多重风险，旨在增强高等教育机构的危机韧性，并被视为对科学、社会和经济的综合性投入。
该战略的一大特点，是从“引进来”和“走出去”两个方向推进高校国际化，并将国际化与就业能力培养同劳动力市场需求直接衔接。
一是为国际学生设计从入学到就业的完整链条。一方面，简化签证、居留和学历认可等程序，扩大英语授课、加强德语教学，并优化招生、学业支持和融入服务，以减少国际学生和研究人员在招募、融入和留存方面面临的障碍；另一方面，通过就业咨询、企业实践和校企合作等方式，推动国际人才进入德国劳动力市场。
二是推动尽可能多的学生、研究人员和高校其他工作人员获得高质量的国际化经验。一方面，通过实体流动（出国学习、实习与交流）、虚拟流动（通过网络开展跨国学习与交流）和“在地国际化”（在本土学习环境中获得国际化经验）等方式，扩大国际化经验的覆盖面，并通过更具包容性的项目设计，使代表性不足群体也能获得高质量的国际化经历；另一方面，强调国际化经验和跨文化能力对个人成长、职业发展的重要作用，使国际化经验与学生的职业发展相衔接。
德国人才制度对中国的启示
一是人才问题应通盘考虑。中国和德国处于经济社会发展的不同阶段，国情和制度环境各异，对人才及人才发展的认识、政策和做法也不尽相同。德国将“人才”即“专业人才”扩展到拥有高等教育学历和职业培训资质的范畴，表明对人才的需求更加宽泛和紧迫，不只聚焦高端人才，而是从经济社会发展的角度长期、通盘考虑人才问题。
二是人才政策应统筹“内培”与“外引”。德国人才工作有三大支柱，即挖掘国内人才潜力、吸引欧盟其他国家人才来德就业、吸引非欧盟国家专业人才移民。中国可参照德国“做大”与“做强”双管齐下的路径。《德国高校国际化战略（2024-2034）》除了为国际学生设计从入学到就业的完整链条，还注重本国学生国际化经验的获取。其中“在地国际化”的做法尤其值得借鉴，通过营造在地国际化的学习环境，让尽可能多的学生获得国际化经验，并将其与职业发展相衔接。
三是人才政策应以稳定、明确的法律制度作为支撑，并根据实效不断优化调整。德国在这一领域经历了长期的制度建设。2004年《移民法》确认了德国作为移民社会的现实；2012年引入“欧盟蓝卡”，为高资质人才开辟专门通道；2020年生效的《专业人才移民法》则系统整合此前较为分散的相关法规，为专业人才赴德工作提供了更统一的法律依据。此后，德国又根据劳动力市场需求变化持续改革，进一步扩大专业人才范围、降低就业门槛，并完善长期居留和家庭团聚制度。这一过程表明，人才政策不能仅依靠地方和部门的政策性措施或优厚待遇，而需要稳定、统一且能够持续优化的法律制度作为支撑。
四是应统筹考虑外来人才引进与移民管理。当前，中国已进入需要统筹考虑引进外来人才与移民管理的阶段，有必要为有意愿来华工作的人才及其家庭成员提供相应的居留和工作安排。若忽视这一层面，引进的人才可能仅以短期高薪为目标，缺乏扎根社会的意愿，难以支撑长远的人才发展规划。（作者邢晗博、吴洪艺系上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院硕士研究生，胡春春系上海外国语大学欧洲研究所执行所长）
