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美国总统唐纳德·特朗普上周日（30日）表示，他对俄罗斯总统普京感到“非常生气”，如果他觉得莫斯科阻碍了他结束俄乌战争的努力、不能顺利达成停火协议，他将对俄罗斯石油买家征收25%至50%的“二级关税”。这一政策若落地，将是美国对俄制裁的又一次升级，但其法律依据、国会授权争议及WTO合规性均存疑。本文结合美国国内法与国际法框架，解析“二级关税”的实际操作空间与潜在风险。
一、国内法依据：总统能否绕过国会单边加税？
1、法律工具箱：IEEPA与《贸易扩展法》的博弈
特朗普若实施对俄石油关税，最可能依赖《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。该法授权总统在“国家紧急状态”下管制国际贸易（50 U.S.C。 §1701）。历史上，特朗普曾借此对墨西哥、土耳其加征关税（2019年）。但IEEPA限制明确：不得用于“已受国会立法约束的领域”（50 U.S.C。 §1706）。
关键矛盾在于，美国国会2019年通过的《俄罗斯能源制裁保护法案》（RESPA）规定，针对俄能源的新制裁需国会批准（22 U.S.C。 §9527）。若特朗普将关税定性为“制裁”，则需国会授权；若定义为“普通关税”，则可能援引《贸易扩展法》第232条（以国家安全为由加税）。但第232条此前仅用于钢铁（2018年对欧加征25%关税），且需商务部提交调查报告，程序耗时数月。
2、历史镜鉴：对华关税的争议与教训
2018年特朗普依据《贸易扩展法》第301条（针对不公平贸易）对中国加征关税，引发法律挑战。美国国际贸易法院（CIT）在2020年裁定，总统有权根据第301条加税，但需证明外国行为损害美国利益（Case No。 1：18-cv-00252）。若援引类似条款对俄征税，需重新论证“损害”逻辑，而美俄石油贸易仅占美国进口量的3%（美国能源信息署2023年数据），说服力存疑。
二、国会授权：两党分歧与立法障碍
1、共和党内部立场分化
尽管共和党普遍支持对俄强硬，但对“二级关税”态度分裂：
鹰派：参议员林赛·格雷厄姆称“应切断俄战争资金来源”（2024年3月声明）。
务实派：众议院能源委员会主席凯茜·麦克莫里斯·罗杰斯警告，关税将推高美国汽油价格（美国汽车协会数据显示，每加仑或上涨0.5-1美元）。
2、民主党与拜登政府的抵制
白宫发言人2024年4月称，现行对俄制裁“已足够严厉”，单边加税可能破坏G7协调（美国财政部数据显示，G7对俄油价上限机制已覆盖90%俄海运原油）。若特朗普强行推进，恐面临国会民主党人援引《国会审查法》（CRA）发起立法否决。
三、WTO合规性：最惠国待遇与安全例外条款
1、违反非歧视原则的风险
WTO《关税与贸易总协定》（GATT）第1条要求成员国平等适用关税（最惠国待遇）。特朗普的“二级关税”仅针对俄罗斯，构成歧视性措施。历史上，美国2018年对华关税被WTO裁定违规（DS543案，2020年9月裁决），但美国拒绝执行。
2、 国家安全例外条款的适用争议
美国可能援引GATT第21条“安全例外”，主张俄乌冲突威胁其安全。但WTO在“俄罗斯过境限制案”（DS512）中明确，援引第21条需证明措施与安全威胁存在“直接关联”。彼得森国际经济研究所指出，美俄石油贸易量微小（2023年俄对美出口原油仅6万桶/日），难以论证“安全必要性”。
3、俄罗斯的报复选项
若俄罗斯向WTO起诉，美国可能再次援引“国家安全”抗辩，但此举将进一步削弱WTO权威。俄方亦可依据《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第22条，申请对美国商品加征报复性关税。
四、现实阻碍：能源市场反噬与俄方反制
1、美国炼油商的成本压力
美国墨西哥湾炼油厂依赖俄重质原油（占加工量的8%），若加征50%关税，其进口成本将增加12-15美元/桶（标普全球2024年模型测算），导致汽油价格上涨3%-5%（美国能源部预测）。
2、俄罗斯的反制工具箱
削减对美供应：俄副总理诺瓦克称，若加税将“优先满足友好国家需求”（路透社2024年4月采访）。
联合OPEC+减产：俄罗斯与沙特已达成“灵活产量协议”，可随时削减全球供应以推高油价（OPEC 2024年3月公报）。
总结：象征意义大于实际效力的“政治武器”
特朗普的“二级关税”威胁，本质是选举年的政治表态。从法律层面看，绕过国会需突破多重程序障碍；在WTO框架下，歧视性关税缺乏合规基础；而能源市场的连锁反应恐削弱美国经济。正如布鲁金斯学会高级研究员托马斯·赖特所言：“这是一项‘舞台式制裁’，旨在展示强硬姿态，但实操中可能沦为纸上谈兵。”
数据来源：美国国会法律文本、WTO争端案件库、标普全球、美国能源信息署、彼得森国际经济研究所、布鲁金斯学会。
