来源 | 《人民论坛》杂志人民论坛网（rmltwz）
今年的“十四五”规划中，国家再次更新了城市群的部署。 当前，我国城市群的发展重心已从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，向“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展模式转变。为何会出现城市群战略转型？未来，中国城市群战略发展还需要化解哪些挑战？
01
中国城市群战略经历了哪些变化？
城市群是指一定地域范围内，基于交通、人口、产业、贸易等联系机制、以中心城市为核心向周围辐射形成的具有网络空间特征的城市集合体。城市群是城市化进程进入高级阶段后，城市之间的空间作用增强、联系机制紧密形成的重要组织基础和区域空间形态。
“十一五”以来，“城市群作为城镇化主体”的战略地位在多个重要文件中被提及。随着城镇化水平的不断提升，我国城市群的发展战略及其对城镇化空间格局演变的影响作用日益显著。当前，我国城市群的发展重心已从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，向“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展模式转变。
“十三五”规划之前，仅有珠三角、长三角和京津冀三大城市群被列入国家战略规划。“十三五”规划实施期间，除《京津冀协同发展规划纲要》外，我国相继确立了《长江经济带发展战略》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》三个国家战略，至此，四个国家战略将京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群和成渝城市群等五个国家级城市群囊括其中。之后，在政策支持与核心城市的强力带动下，我国城市群数量不断增加，以“两横三纵”为空间战略的城镇化战略格局不断演变。在 “十四五”规划中，上升至国家层级的城镇化战略增加到六个，新增的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，促使国家战略布局全面覆盖到我国南、北方的主要城市，极大地促进了我国城市群数量与城市规模的进一步发展。此外，与“十三五”规划建的城市群相比，“十四五”规划布局发展的19个国家级城市群出现了重大变化，处于长江经济带上的长江中游城市群和成渝城市群的战略地位快速提升，从“十三五”规划的“发展壮大”到“十四五”规划的“优化提升”，充分反映出中西部地区城市群发展的成果及其对我国城镇化总体空间格局的战略影响作用。
在城市群的发展方式上，相关政策经历了以核心城市带动城市群发展，到以都市圈协同发展带动城市群发展的历史性转变。以长三角城市群为例，2010年，《长江三角洲地区区域规划》提出长三角地区区域空间布局的发展目标为“一核九带”，其中，“一核”指上海作为区域核心城市，“九带”指区域内九个覆盖25城市的经济发展带。至2016年，《长江三角洲城市群发展规划》将长三角城市群的空间格局发展目标调整为“构建‘一核五圈四带’的网络化空间格局”，在继续发挥上海区域中心城市的辐射带动作用基础上，兼顾“推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展，强化沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带的聚合发展”。此后，2019年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，不仅正式将长三角一体化发展上升为国家战略，还高度强调“加强都市圈间合作互动”“推动长三角一体化发展”。这一变化和“十四五”规划中长江中游城市群与成渝城市群的地位提升相呼应，充分体现了城市群以核心城市带动边缘城市发展带来的对城市群及城镇化空间格局的重要影响。因此，在2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，明确指出“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，而发展都市圈是“为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”的重要路径。
综上所述，自“十一五”规划制定实施以来，城市群在我国城镇化发展中长期保持着城镇化的空间主体地位，发挥着国家经济社会发展的增长极作用。同时，随着城镇化水平的提升，城市群的空间格局不断调整：一是覆盖面不断扩大；二是大中小城市和小城镇的协调联动从以城市群为依托，到以城市群和都市圈为共同依托；三是从少数大型城市群为主的空间结构到多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构为主；四是城市群内部的城市功能和发展定位各有侧重，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
当前，在一般公共支出、市区人口、GDP总值等指标方面，我国主要城市群分别占全国比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。规模以上工业企业数占全国比重的86.6%，而独角兽企业和国家级科技企业孵化器两个指标均占全国比重的100%，说明城市群目前完全发挥了我国企业创业、科技发展和技术创新的主体作用，是我国孕育科技竞争力的不二之地，具有核心引领地位。
来源 | 《人民论坛》杂志人民论坛网（rmltwz）
今年的“十四五”规划中，国家再次更新了城市群的部署。 当前，我国城市群的发展重心已从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，向“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展模式转变。为何会出现城市群战略转型？未来，中国城市群战略发展还需要化解哪些挑战？
01
中国城市群战略经历了哪些变化？
城市群是指一定地域范围内，基于交通、人口、产业、贸易等联系机制、以中心城市为核心向周围辐射形成的具有网络空间特征的城市集合体。城市群是城市化进程进入高级阶段后，城市之间的空间作用增强、联系机制紧密形成的重要组织基础和区域空间形态。
“十一五”以来，“城市群作为城镇化主体”的战略地位在多个重要文件中被提及。随着城镇化水平的不断提升，我国城市群的发展战略及其对城镇化空间格局演变的影响作用日益显著。当前，我国城市群的发展重心已从京津冀、长三角、珠三角三大城市群为主的区域集中发展模式，向“十四五”规划纲要中提出的19个主要城市群协调发展模式转变。
“十三五”规划之前，仅有珠三角、长三角和京津冀三大城市群被列入国家战略规划。“十三五”规划实施期间，除《京津冀协同发展规划纲要》外，我国相继确立了《长江经济带发展战略》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》三个国家战略，至此，四个国家战略将京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群和成渝城市群等五个国家级城市群囊括其中。之后，在政策支持与核心城市的强力带动下，我国城市群数量不断增加，以“两横三纵”为空间战略的城镇化战略格局不断演变。在 “十四五”规划中，上升至国家层级的城镇化战略增加到六个，新增的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，促使国家战略布局全面覆盖到我国南、北方的主要城市，极大地促进了我国城市群数量与城市规模的进一步发展。此外，与“十三五”规划建的城市群相比，“十四五”规划布局发展的19个国家级城市群出现了重大变化，处于长江经济带上的长江中游城市群和成渝城市群的战略地位快速提升，从“十三五”规划的“发展壮大”到“十四五”规划的“优化提升”，充分反映出中西部地区城市群发展的成果及其对我国城镇化总体空间格局的战略影响作用。
在城市群的发展方式上，相关政策经历了以核心城市带动城市群发展，到以都市圈协同发展带动城市群发展的历史性转变。以长三角城市群为例，2010年，《长江三角洲地区区域规划》提出长三角地区区域空间布局的发展目标为“一核九带”，其中，“一核”指上海作为区域核心城市，“九带”指区域内九个覆盖25城市的经济发展带。至2016年，《长江三角洲城市群发展规划》将长三角城市群的空间格局发展目标调整为“构建‘一核五圈四带’的网络化空间格局”，在继续发挥上海区域中心城市的辐射带动作用基础上，兼顾“推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展，强化沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带的聚合发展”。此后，2019年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，不仅正式将长三角一体化发展上升为国家战略，还高度强调“加强都市圈间合作互动”“推动长三角一体化发展”。这一变化和“十四五”规划中长江中游城市群与成渝城市群的地位提升相呼应，充分体现了城市群以核心城市带动边缘城市发展带来的对城市群及城镇化空间格局的重要影响。因此，在2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，明确指出“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，而发展都市圈是“为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”的重要路径。
综上所述，自“十一五”规划制定实施以来，城市群在我国城镇化发展中长期保持着城镇化的空间主体地位，发挥着国家经济社会发展的增长极作用。同时，随着城镇化水平的提升，城市群的空间格局不断调整：一是覆盖面不断扩大；二是大中小城市和小城镇的协调联动从以城市群为依托，到以城市群和都市圈为共同依托；三是从少数大型城市群为主的空间结构到多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构为主；四是城市群内部的城市功能和发展定位各有侧重，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
当前，在一般公共支出、市区人口、GDP总值等指标方面，我国主要城市群分别占全国比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。规模以上工业企业数占全国比重的86.6%，而独角兽企业和国家级科技企业孵化器两个指标均占全国比重的100%，说明城市群目前完全发挥了我国企业创业、科技发展和技术创新的主体作用，是我国孕育科技竞争力的不二之地，具有核心引领地位。
02
中国城市群战略变迁有何内在逻辑？
当前，中国城市群战略任务与目标的转型，是我国区域经济系统构成方式转变、区域经济增长模式转变、交通基础设施网络化建设强度提升和区域协同治理系统深度耦合共同作用的结果。
具体来说，中国城市群战略转型的内在逻辑主要包括：
第一，中国城镇化遵循着“大城市化→大都市圈化→城市群化”三个进程循序渐进、持续提升的中国特色的空间演化格局。以影响因素、边界范围和人口流动机制等为标准，城镇化的空间格局将呈现由单体城镇化（1.0）向区域城镇化（2.0）演化的经历。单体城镇化的主要特征，是以中心城市为核心动力，带动周边卫星城、郊区和其他辐射地区的人口流动和联动发展，其内部又以人口增速具体划分为由北京、上海、广州、深圳4个一线城市带动的Ⅰ阶段。2016年起，一线城市人口总量增长放缓，杭州、南京、武汉、郑州、西安、长沙、成都、宁波等二线城市出台人才引进政策、放宽落户条件和给予就业补贴引起人口急剧增长的Ⅱ阶段。上述两个阶段总体上均属于人口向核心城市单向集聚的大城市化阶段。
伴随人口流动性下降，以农业人口向城市单向转移为特性的城镇化进程也将逐步进入区域城镇化阶段。该阶段包括三个亚型：以经济中心城市为核，人口在1—2小时通勤距离为半径的大都市圈内流动（Ⅰ型）；在劳动力回流趋势显著的地区，以省为单位，省内农村劳动力转移就业人数超过向省外输出的规模，在省域范围内形成了与流动距离、经济发展水平、人口集聚规模、就业和收入水平等相匹配的人口城镇化流动模式（Ⅱ型）；随着人口、资本等要素流动加剧、市场一体化和生产力布局不断超越行政区划，人口的城市群流动模式成为区域城镇化的主导方式（Ⅲ型）。
第二，在工业化向信息化演变的进程中，对人、物流、信息、创新和资金各类资源要素的流量经济地理格局，已经成为未来重新塑造城市群区域空间战略的关键力量。在信息和知识经济主导下的流量经济时代，空间地理区位对城市的主导性逐渐降低，城市集聚功能减弱，呈现出网格化、多中心的空间特征。在流量经济驱动下，城市区域不断进行空间拓展，城市固有边界逐渐模糊，核心城市的功能向网络枢纽、流量集散中心转变。然而，城市中各种要素在节点和网络中进行双向传输，本地集聚能力无法独立主导，在未来城市群空间格局的塑造中，流量经济的网络外部性作用将加快构建基于功能互补和相互联系的非等级化城市群流动网络体系。城市网络将有利于降低城市群区域内部的运输成本、拓展内外市场，以及提升人口流动和区域治理的效率等，以此带动大城市的发展，激发中小城市的活力，进而促进城市化进步。
第三，高速铁路、城际交通基础设施和信息通信设施等“硬条件”的不断完善，极大的提升了城市群网络形成和区域一体化的程度。有研究发现，城市网络的等级、密度和结构与不同的交通方式、迁徙路径存在密切的关联性。运输方式的经济时空距离决定了中国各级城市的网络结构格局，是导致网络形成路径分异的原因。当前，中国已经全面进入了高铁经济时代，高速铁路网络对城市区域发展模式具有重要的决定性作用。笔者经过研究发现，高铁建成后，全国五大高铁经济区节省了原通达时间的34%，各高铁经济区均实现了“朝发夕至”；2h经济圈范围内，高铁沿线的城市时间节约比例高达50%；此外，高铁建成后，我国总体上的城市分布模式将由均衡分散式转向组团式，线性特征明显弱化，各都市圈和城市群等区域的一体化程度均显著提高。
在城际交通基础设施建设对城市跨区域发展的作用方面，研究发现，交通流所依赖的交通基础设施和信息通信设施是城市网络形成的“硬条件”。交通设施条件的改善，一方面，一系列实证结果表明，高铁建设促进了区域经济增长，并且重塑了区域经济空间结构，通过加快要素流动带动了城市间的实体联系，有利于构建城市网络；另一方面，从微观主体行为视角发现，高铁开通大大降低了投资者与上市公司之间存在的信息不对称问题，进而增加了风险资本投资该地区的可能性，有利于地区吸引投资，促进区域经济发展。
第四，全球化、信息化和网络化的发展，打破了传统的区域经济空间结构特征，核心—节点—网络式的一体化均衡成为新格局，并重塑了区域经济协调发展的新路径与新模式。在经济全球化、信息技术提升和网络经济发展的综合支撑下，区域经济空间结构特征发生了根本性的变化，正在由传统的非均衡的核心—边缘格局转变为核心—节点—网络式的一体化均衡格局。增长极、节点、流量、路径、网络结构已经成为区域经济协调发展的新决定因素。新形势下，中国区域协调发展战略必将出现全新的发展趋向：一是以健全区域战略统筹为发展指向，加快推进都市圈、城市群成为区域协调发展主体；二是以促进市场一体化为驱动力，提升区域协调发展的经济基础，打造创新平台和新增长极；三是以京津冀、长江经济带、长三角、粤港澳大湾区为重点，加快实现高标准、高质量的区域一体化协同发展路径；四是积极探索财政转移支付支持欠发达地区财力、实现基本公共服务均等化、区域合作互助推进地方合作治理，以及在不同发达程度的地区间构建区际利益补偿机制等重大体制机制创新。
基于发展特征与实际需要，“十四五”时期，中国城市群区域协调发展的重点包括：其一，以经济的协调发展及合作治理为重点，运用多种区域治理工具，建立多元主体互动的区域治理政策体系，创新面向区域问题的协调解决机制。其二，从市场、空间组织机制、区域合作、援助与治理机制等角度，建立区域协调发展机制体系构架。其三，引入城市群区域协调发展的政策创新型工具，推进行政区划改革，扩大地方政府权力；注重区域整体规划，构建多重发展目标。其四，培育非正式的区域治理途径；构建多角色参与的社会合作网络；引入市场机制，加强公私合营参与公共管理等。
03
未来，中国城市群战略转型需要化解哪些挑战 ？
随着新型城镇化进程的快速推进，中国的城市群和都市圈的战略构建、理论研究和实践发展都取得了骄人成就，为世人瞩目。然而，其发展仍遭到体制机制、政策工具等诸多方面短板的掣肘，亟待深入分析，寻求对策，妥善化解。
第一，区域不平衡仍是制约我国城市群发展的首要因素。当前，我国区域发展不平衡现象在城市群之间与城市群内部两个维度普遍存在。一方面，城市群内部经济发展水平与经济体量不平衡。例如，2019年粤港澳大湾区城市群广东省内的九个城市中，经济规模排在第一、二位的深圳、广州的GDP分别为26927.09亿元和23628.60亿元，两者相加在广东九个城市GDP累计占比达到59.44%，地区结构失衡现象较严重。另一方面，主要城市群的发展差距非常显著，例如，长三角城市群的GDP占全国比重的18.11%，而经济发展相对落后的天山北坡城市群GDP占全国比重的仅为0.31%。此外，长三角城市群、珠三角城市群规模以上工业企业占全国比重分别为25.73%、12.21%，发展相对滞后的兰州—西宁、宁夏沿黄和天山北坡三个城市群规模以上工业企业的累计占比仍不足全国的1%。再者，兰州—西宁、宁夏沿黄和天山北坡三个城市群的独角兽企业数量均为零，与该指标排名前三名的长三角、珠三角和京津冀相比，差距较大。
第二，人口逆向流动与人口老龄化的阻碍作用日益增长。根据统计年鉴数据，2014年，我国流动人口总量达到峰值2.53亿人后，连续五年呈现下降趋势，2019年仅为2.36亿人。我国已经出现的流动人口“集中返乡”和人口输出大省逆向回流现象，凸显了发挥我国一、二线的超特大城市对新型城镇化的带动引领作用依然任务艰巨，困难较大。此外，受人口控制、城市落户和生活成本上涨等的影响，由此对中国城镇化率的增长速度和人口结构的合理性造成不利冲击，不仅会削弱核心城市的科技创新能力和经济竞争力，甚至可能影响中心城市的空间辐射引导能力以及城市对农村的统筹发展能力。因此，我国必须及时对人口逆流动对社会稳定和经济发展的潜在负面影响给予高度重视。
第三，户籍、土地和社保三大制度改革滞后牵绊作用显著。首先，户籍制度未能与就业、教育、医疗报销、低保、养老等社会保障体系完全脱钩，户籍依旧是分配城市公民权利、公共福利和经济增长红利的重要凭证，城市化的公平保障目标难以实现。其次，集体土地资源的市场化流动和资产化运营等机制仍不健全，一方面，造成我国的进城农民和农业转移人口无法充分分享城镇化的利益；另一方面，在中国城市化增容导致的人均市民化成本不断高企的情况下，必然对地方政府造成巨量财政的压力和支出缺口。最后，尽快建立支持城市群发展的具备普遍公平性质的区域社会保障体系，一方面，弱化不同地区经济发展水平和财政实力的差别，实行同人同权、标准统一、福利均等的社保制度；另一方面，针对外来人口集中输入的城市、对外经济辐射带动能力强的城市、区域经济增长极城市、区域交通枢纽城市等具备重要区域职能的中心城市，尝试探索推出户籍开放、人口流动、建设用地流转、集体土地资产化、劳动收入保障、财政转移支付、基本公共服务获得均等化等领域的制度改革优先权，或者赋予他们推进综合配套、实现体制机制联动改革的权利保障。
第四，行政区划调整和政府职能转变机制缺乏弹性。城市群是我国区域城镇化战略实施的重要载体，具有重要的经济、社会、科技和生态等多领域的塑造作用。相较于城市条件和发展环境的动态演变，我国的行政管理、区划管理、公共管理等缺乏必要的弹性和灵活空间，在一定程度上影响了我国城市群战略的健康推广。首先，区域立法进程滞后，地方政府获得立法授权比较困难，行政管理权限和管理能力的约束，区域治理权力普遍不足。其次，社会管理系统性存在短板，全覆盖、多层次、广领域的区域社会治理能力不足。最后，城市群内部地区之间，缺乏政策制定、决策执行、联合保障的体制基础，尚不具备制定实施标准化、一体化公共政策的区域支撑保障体系，城市群的政策努力回报不足。
选自《人民论坛》杂志
原标题 | 中国城市群战略演进的内在逻辑与转型挑战
作者 | 北京大学政府管理学院副院长、教授 陆 军
北京大学政府管理学院硕士研究生张越对本文亦有贡献
新媒体编辑 | 王思楠
