近年来，中央接连提出为基层减压降负的各项方针政策，但基层政府“超负荷运转”的现象在一些地区依旧存在。作为我国现行政治体制的神经末梢，基层政府往往要承担由上级政府传导而来的治理压力，然而限于基层治理水平和基层治理能力，部分地区基层政府又会出现“接不住”的基层治理困境。但是，这些治理责任往往又只能由基层政府承担，呈现“必须接”的治理样态。
基层为何会出现超负荷运转？
一是由于压力型体制使得治理压力向基层传导。我国的行政权力呈现出自上而下的运行特征，这就要求下级服从上级、地方服从中央，从而形成地方政府“向上负责”的局面。改革开放以来，各级地方政府为完成上级下达的经济赶超等相关目标，通过任务量化分解和严格指标考核等手段，推动形成了压力型体制。这种层层压实责任的管理体制具有集中力量办大事的优势，并结合行政发包制与目标责任制，对基层政府形成了强大的监督与问责压力。压力型体制赋予上级政府绝对的权威，在中央政府制定总体方针与战略目标后，各级政府便将目标进行层层分解与传递，并对下级政府目标完成情况进行考核。这种目标考核以结果导向为主，中央政府通过管理地方政府来间接治理社会，但也一定程度上导致行政性事务层层下压，基层负担越来越重，从而形成上级向基层卸责的现实问题。
二是政治锦标赛带来的基层工作任务层层加码。行政发包制模式下，上级政府拥有人事任免与目标考核权力，下级政府则拥有一定程度的自由裁量权。中央政府将治理任务同时下达给多个地方政府，重点考察地方的经济发展情况，并对地方官员进行绩效考核与择优选拔。结果考核与层层筛选的模式促使地方官员不断提高政策执行标准，以获取比较优势、谋求晋升保障。在经济理性的驱动下，地方政府官员积极开展政治锦标赛，主动提出更高的经济发展目标，推动了地方的经济增长，同时也造成了重复建设和资源浪费等问题。由于晋升人数向上层层减少，因此激励效应向下层层放大，越是靠近基层的地方，其竞争就愈发激烈。地方官员在政策执行过程中，倾向于通过层层加码来控制更多的政策资源，可能会存在投机或短视行为，从而造成政策制定与执行的偏差。在“纵向发包”与“横向竞争”的双重影响下，事权与自由裁量权逐步下放，相关考核指标不断增多，基层工作任务持续增加。
三是基层治理能力有待提升。基层社会是各种矛盾与问题发生以及各种关系相互交织的场域，随着社会群体的多元化与异质化，维护基层社会的稳定与有序运转已经成为一个重要的现实问题，这也对基层治理能力提出了更高的要求。一方面，基层治理存在“碎片化”困境，主要表现为基层党组织弱化、基层政府“悬浮化”、社会组织发育不足和基层自治消解等问题，各种类型的基层治理主体均存在自身不足，其互动与合作较为缺乏，对资源的调动与整合能力较差，无法形成治理合力。另一方面，基层治理存在权责失衡现象，主要表现为基层治理任务泛化与责任的无限扩张，与此同时相应的权力和资源却主要集中于上级，形成“权力上移、责任下移”现象，从而大大降低了基层政府的行动能力。
四是常态化治理与非常态化治理的情境转换提升了基层治理难度。基层政府面临两种治理情境，一种是基于确定性事件的常态化治理，主要处理模式化的日常事务；另一种是基于突发性事件的非常态化治理，主要处理临时出现的非日常事务。在实际工作中，由常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”失衡带来的治理困境往往成为制约治理效能提升的障碍。在常态化治理过程中，由于压力型体制带来的繁重任务，以及“条块分割”导致的“碎片化”困境，大量的绩效考核与专项检查将导致基层政策执行的“形式主义”。一旦面对突发性事件，常态化治理因其相对固化的规则和体制限制而失灵，就需要紧急启动非常态化治理。但非常态化治理的“动员化”特征会损害常态化治理的分工基础，影响条块关系的稳定性。这就要求及时进行两种治理模式的转换，建立二者的衔接机制。为此，基层政府既要应对上级下派的指令性任务，又要处理好紧急事件，这必将给基层治理带来更大的考验。
基层为何会出现超负荷运转？
一是由于压力型体制使得治理压力向基层传导。我国的行政权力呈现出自上而下的运行特征，这就要求下级服从上级、地方服从中央，从而形成地方政府“向上负责”的局面。改革开放以来，各级地方政府为完成上级下达的经济赶超等相关目标，通过任务量化分解和严格指标考核等手段，推动形成了压力型体制。这种层层压实责任的管理体制具有集中力量办大事的优势，并结合行政发包制与目标责任制，对基层政府形成了强大的监督与问责压力。压力型体制赋予上级政府绝对的权威，在中央政府制定总体方针与战略目标后，各级政府便将目标进行层层分解与传递，并对下级政府目标完成情况进行考核。这种目标考核以结果导向为主，中央政府通过管理地方政府来间接治理社会，但也一定程度上导致行政性事务层层下压，基层负担越来越重，从而形成上级向基层卸责的现实问题。
二是政治锦标赛带来的基层工作任务层层加码。行政发包制模式下，上级政府拥有人事任免与目标考核权力，下级政府则拥有一定程度的自由裁量权。中央政府将治理任务同时下达给多个地方政府，重点考察地方的经济发展情况，并对地方官员进行绩效考核与择优选拔。结果考核与层层筛选的模式促使地方官员不断提高政策执行标准，以获取比较优势、谋求晋升保障。在经济理性的驱动下，地方政府官员积极开展政治锦标赛，主动提出更高的经济发展目标，推动了地方的经济增长，同时也造成了重复建设和资源浪费等问题。由于晋升人数向上层层减少，因此激励效应向下层层放大，越是靠近基层的地方，其竞争就愈发激烈。地方官员在政策执行过程中，倾向于通过层层加码来控制更多的政策资源，可能会存在投机或短视行为，从而造成政策制定与执行的偏差。在“纵向发包”与“横向竞争”的双重影响下，事权与自由裁量权逐步下放，相关考核指标不断增多，基层工作任务持续增加。
三是基层治理能力有待提升。基层社会是各种矛盾与问题发生以及各种关系相互交织的场域，随着社会群体的多元化与异质化，维护基层社会的稳定与有序运转已经成为一个重要的现实问题，这也对基层治理能力提出了更高的要求。一方面，基层治理存在“碎片化”困境，主要表现为基层党组织弱化、基层政府“悬浮化”、社会组织发育不足和基层自治消解等问题，各种类型的基层治理主体均存在自身不足，其互动与合作较为缺乏，对资源的调动与整合能力较差，无法形成治理合力。另一方面，基层治理存在权责失衡现象，主要表现为基层治理任务泛化与责任的无限扩张，与此同时相应的权力和资源却主要集中于上级，形成“权力上移、责任下移”现象，从而大大降低了基层政府的行动能力。
四是常态化治理与非常态化治理的情境转换提升了基层治理难度。基层政府面临两种治理情境，一种是基于确定性事件的常态化治理，主要处理模式化的日常事务；另一种是基于突发性事件的非常态化治理，主要处理临时出现的非日常事务。在实际工作中，由常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”失衡带来的治理困境往往成为制约治理效能提升的障碍。在常态化治理过程中，由于压力型体制带来的繁重任务，以及“条块分割”导致的“碎片化”困境，大量的绩效考核与专项检查将导致基层政策执行的“形式主义”。一旦面对突发性事件，常态化治理因其相对固化的规则和体制限制而失灵，就需要紧急启动非常态化治理。但非常态化治理的“动员化”特征会损害常态化治理的分工基础，影响条块关系的稳定性。这就要求及时进行两种治理模式的转换，建立二者的衔接机制。为此，基层政府既要应对上级下派的指令性任务，又要处理好紧急事件，这必将给基层治理带来更大的考验。
如何切实减轻基层治理压力？
一是以党的政治建设为统领，树立正确的政绩观。领导干部的政绩观代表了其对日常工作的看法，反映了其政治格局与党性修养，会对其干事创业产生重大影响。解决基层治理层层加码的问题，必须引导广大领导干部树立正确的政绩观。实践证明，错误的政绩观会误导个人行为，导致地方官员优先考虑地方经济发展等涉及个人利益的工作，而忽视具有重要社会效益的工作。为此，必须加强党的政治建设，狠抓领导干部这个“关键少数”，既要持续巩固党中央权威，严肃党内政治生活，加强对党中央路线方针政策的宣传教育；又要加强对广大领导干部的党性锻炼，持续深化党内思想政治教育，牢固树立领导干部的“四个意识”，营造良好的政治生态。
树立正确的政绩观，关键在于明确为人民服务的根本宗旨，引导广大领导干部牢记初心使命，以人民的幸福作为最大政绩。一方面，要积极弘扬奉献精神，运用先进典型事例教育领导干部，引导其处理好显性政绩与隐性政绩、经济增长与发展质量的关系，坚持质量优先、久久为功，并将提高群众满意度作为自身工作的努力方向。另一方面，要深入贯彻求真务实的优良传统，坚持实践是检验真理的唯一标准，培养领导干部的实事求是精神，要尊重经济社会发展的客观规律，促使其认识到经济与社会可持续发展的重要性，加强对负面案例的警示教育。
二是改进基层考核评价体系，完善相应激励办法。需要调整完善基层评价体系的主要内容，使其适应基层实际工作的需要，在考核指标、考核主体和考核程序等方面进行改革，构建科学系统、兼具激励性与约束性的基层考核评价体系。在考核指标设置方面，要改变过去以经济发展指标为主的考核，增加民生保障、社会发展与生态改善等指标，需要协调好短期目标与长远目标之间的关系。指标结构调整要充分考虑基层实际工作任务的差异，建立符合岗位职责的指标体系，明确主要的指标类别，合理设置各项指标的权重。在考核主体完善方面，要更加注重群众评价，将群众满意度作为基层考核的重要内容，广泛收集和倾听群众意见，充分发挥群众监督作用。在考核程序优化方面，要处理好日常考核与年度考核的关系，既要合理设置日常考核周期，避免过度考核；又要改进日常考核要求，减少不必要的材料检查。考核过程要确保民主公正，将领导评议、自我评议和群众评议相结合，并加强考核结果在基层干部选拔、晋升和奖惩中的运用。要坚持教育与奖惩相结合的原则，既要严格追究弄虚作假、不作为的基层干部，又要对思想懈怠、动力不足的干部进行批评教育，要综合、全面地看待其政绩，对民生改善和生态治理等方面表现突出的基层干部应给予相应奖励。
三是强化治理场景研判，完善基层治理职责清单。基层治理中的权责不匹配问题一直以来长期存在，基层“权少事多”和“权小责大”等现象持续困扰着基层治理体系的完善。以乡镇政府和城市街道为代表的基层承担了大量由上级政府与职能部门分配的行政事务，相对应的管理权限和行政资源却难以匹配，同时各种“责任状”和评先评优等项目的推行也造成上级职能部门向下卸责，严重干扰基层治理的开展。从实践来看，我国行政体制中的条块关系一直影响着政府及各部门的运转，“职责同构”的权责配置方式与属地管理发生冲突，向上集权的要求使得地方在治理过程中处于权责配置的弱势地位，甚至承担了许多不必要的工作任务。为此，必须充分研究考虑基层治理的实际需要，明确基层的职能定位与主要工作任务，合理划分上下级职能部门与基层政府各自的权力与责任边界。其中，清单制是一种有效的管理工具，能够实现职责设置的规范化，应当在理顺权责关系的基础上完善基层治理职责清单，防止上级向基层转嫁职责。
在划分权责的过程中，首先要坚持权责法定原则，严格对照法律法规要求设置职责类别，禁止上级职能部门随意摊派自身权责事项。结合乡镇与街道在基层治理中的实际情况，对其职责清单进行删减、补充与合并调整。一方面要删去不应由其承担的上级职能部门职责，减少基层承担的行政任务，增加与基层治理相关的民生服务、应急管理和社会安全等方面的职责。另一方面要对存在交叉重叠的职能进行合并，确保责任对应到具体的部门与机构。此外，要坚持权责对等原则，促进基层治理权责匹配。根据乡镇与街道所拥有的权力大小划分相应职责，区分领导责任与辅助责任，突出其核心职责。对表述不清、范围模糊的职责内容进行重新审定，并按照权力设置调整其相应的执行标准。而对于某些直接面向基层群众的服务工作，则应赋予基层相应的职权。要充分考虑基层群众的日常需求，结合群众反馈的主要问题，将一些能够由基层承接的服务事项与权限下放，进一步优化职责清单的结构。
基层治理能力如何不断提升？
一是加强治理队伍建设，充实基层治理骨干队伍。人才是第一资源，提升基层治理能力首先需要建设一支专业化、高素质的基层人才队伍。基层作为社会治理的重心，承担了多项重要任务，因此更加需要加强人才培养与输送，为基层治理提供有力保障。基层治理人才队伍既包括乡镇及街道干部、支部书记和机关事业单位工作人员等核心力量，又包括村委会与居委会工作人员、社区工作者和网格员等重要辅助力量。为充分发挥人才骨干在基层治理中的作用，需要在人员配备、管理与使用方面进行调整，切实做好基层人才的引进和培养工作。
具体而言，
应当持续壮大基层人才队伍，通过统筹调配编制数量优化编制管理，推动行政和事业编制向基层下沉，为乡镇和街道配齐充足的工作人员。同时，通过定向选调、公开招录等方式吸引高校毕业生等优秀人才加入基层治理工作，优化人才队伍结构。在人才培养方面，要对基层工作者实施分级分类培训，纵向上由各个层级针对其管理权限与权责大小实施统一培训，横向上由各个部门针对其不同工作领域和岗位的特点和要求，分类开展基层党务、应急管理、社会保障、环境保护、社会安全等专项工作的培训，提高其岗位胜任力。
二是加强“四治融合”，优化基层治理结构。近年来，我国基层治理体系不断完善，自治、法治和德治在基层治理中均发挥着重要作用，现代信息技术的运用也为基层治理提供了有利支撑。党的十九届五中全会指出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。以大数据、区块链和人工智能为代表的数字化信息技术正在改变传统的治理技术，为基层治理提供新动能。综上所述，构建“自治、法治、德治、智治”相结合的基层治理结构将进一步增强基层治理活力，更好地应对社会风险。
为此，应当坚持巩固和完善基层群众自治制度，充分保障居委会和村委会履行职责的自主性，加强对其工作人员履职行为的规范监督，定期公开村社相关公共事务，保障基层民主有序运转。加强基层法治建设，做好基层群众普法工作，对照相关法律加快制定村规民约和居民公约，严格打击基层违法乱纪行为，营造遵纪守法的良好氛围。加强基层思想道德建设，做好社会主义核心价值观的宣传工作，充分利用好道德模范的示范作用，定期开展评选与表彰活动，培养基层群众的良好家风。强化数字化信息平台建设，充分发挥大数据和互联网的信息收集与分析功能，在整合数据资源的基础上提升服务便捷化水平。
三是实现创新协同，积极发挥各类组织在基层治理中的作用。基层治理是一个多元主体共同参与、相互配合的过程，应对多元复杂的社会需求需要借助不同组织的作用。构建多方参与、共建共治共享的社会治理共同体是实现治理现代化的重要前提，对提升基层治理效能具有重要意义。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对这些矛盾，需要寻求更多的利益结合点，创建更大的利益共同体，以充分凝聚共识、形成合力。
为此，需要充分发挥党建引领作用，统筹调动党组织、群团组织、社会组织、志愿者和群众等多方力量资源，积极构建“党委领导、政府负责、社会参与、多方协同”的基层治理格局。既要积极发挥基层党委和政府的引领与示范作用，切实强化基层党建责任，明确其对重大事项的决策权限与领导责任，又要发挥群团组织和社会组织等中坚力量的协助与调节作用，搭建社会力量参与基层治理的制度化平台，开放公益性组织提供公益志愿服务的通道，支持与鼓励行业协会发展和提供专业服务。此外，应当建立健全基层民主协商制度，由基层党支部定期联系和对接各类组织的负责人，对涉及群众利益的公共事务进行公开讨论，确保及时有效回应群众诉求。
四是保障基层治理投入，推进基层治理创新化发展。党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。要实现这一要求，就必须切实强化基层治理投入，推动人、财、物等配套资源向基层输送。基层处于国家治理体系的末梢和前沿，其有限的权威和资源均使得基层治理面临较大难度，在工作中缺乏配套保障。在基层任务日益繁重的背景下，必须解决基层治理投入不足的问题，从而增强其处理和应对各种问题的能力。
一方面，要优化乡镇和街道的相关经费保障，完善专项资金划拨的审批方式，将基层治理所需经费纳入财政预算，严格规范资金使用，增强对基层重点项目工程的资金投入保障。同时，要对基层治理多元主体的孵化提供相应的财政补贴与优惠条件，吸引更多力量参与基层治理。另一方面，要积极调动和整合人才资源，建立驻村工作站、社区工作站等，打造人员下沉平台，鼓励乡镇干部等党政人才、医生和教师等专业技术人才到基层开展结对帮扶工作。针对基层服务的优化和改善，要充分整合社会力量，做好服务体系建设的统筹规划，积极探索多元化的服务投入模式，增强资源转化能力。
来源 |《人民论坛》杂志9月上
原标题 | 基层超负荷运转的生成根源与疏解之道
作者 | 四川大学公共管理学院教授、博导 罗 哲
四川大学公共管理学院博士研究生单学鹏对本文亦有贡献
新媒体编辑 | 王思楠
