来源|《人民论坛》杂志及人民论坛网（rmltwz）
作者 | 武汉大学政治与公共管理学院教授，比较政治研究中心主任 储建国
“内卷”概念在2020年迅速地大众化，被用来批评某些消极重复和停滞不前的现象。也许因为新媒体的力量，一些在大学里学习了“内卷”概念的年轻人，便将日常生活中的各种类似现象都称之为“内卷”，如大量的作业、繁重的工作、烦人的“内斗”等等。在似乎“一切皆可卷”的讨论中，公权力运行中的“内卷”现象引起了大家的重视。此前，中纪委机关刊就曾发文剖析公权力运行中的内卷现象。
当前，公权力运行中存在的“内卷”问题该如何解释？又该如何克服？武汉大学政治与公共管理学院教授，比较政治研究中心主任储建国在《人民论坛》刊文对此进行分析。
01
从“中性”意义上理解公权力“内卷”
也许我们应该从“中性”的意义上来理解公权力的“内卷”。其相反的含义应该是“结构性创新”，这种创新总体上指向一种新的“模式”。中国在启动改革开放时，常提的一个概念是“体制改革”，这种“体制改革”其实就是指向一种新模式的结构性创新。在改革开放过程中，那种向内的、保守的、重复的、量性的变化大都被视为负面的东西而受到批评，“内卷”则刚好给这种批评提供了一个似乎合适的概念工具。一切与走向新模式的结构性创新相背的现象都被视为“内卷”。实际上，即使出现了一种新的模式，模式内也会有相应的非结构性“量”的变化。当这种模式走向某种稳定状态时，这种“量”的变化也可称之为“内演”或“内卷”。
所以，不宜一概地否定“内卷”，要否定的大概是那种没有“效率”的“内卷”。即使是这种“内卷”，否定起来也需要慎重。比如，有些似乎“内卷”的安排不是出于“效率”考虑，而是出于“公平”考虑，或者仅仅是出于“生存”考虑。譬如说一些由政府财政支持的公益性岗位，主要是为了解决一些贫困人口的就业问题，而不是出于对岗位本身的效率考虑。
如果用“向内演化”或“内演”来翻译“involution”，某种“中性”的含义就可能得到更好地理解和强化。当“体制改革”或“结构性创新”到达一定阶段，新模式就需要某种稳定的运行，运行中就需要某种“量”的增加或累积，这样一种“内演”是改革过程中所必需的。
将公权力运行中的“内卷”作为一种负面现象去批评的，主要是针对“旧体制”或“旧结构”惯性下的某些“量”的增加，它不仅不能带来预期的“正”的效益，而且其本身就是一种不必要付出的成本，对“正”的效益起着一定的阻碍作用。这个不宜叫做“没有发展的增长”，而是“没有效益的付出”。反过来，“非内卷”现象如“没有增长的发展”，也不是值得肯定的现象。譬如说，有的发展中国家进行所谓政治体制的变更，发展出了新的政治模式，但该模式并没有带来有意义的“增长”（不只是经济增长）。这种现象当然不是“内卷”，而是某种失败的“演化”或“外演”。
对于已经有四十多年改革经验的中国来说，一方面需要对发展出的有效体制进行“巩固”和“提升”，另一方面需要进一步对无效的体制进行深化改革。这些无效的体制不仅指改革前的旧体制，而且也指实践证明不成功的新体制。因此，我们讲“改革没有止境”就是这个意思。在当前阶段，有的干部，尤其是个别“关键少数”可能会产生畏首畏尾、固步自封的心态，于是，他们创新的主动性下降，甚至被现有的结构锁定，得过且过。这是当前公权力运行中最大的“内卷”问题。
02
如何有效克服公权力“内卷”
近些年来，有人担忧一些发展中国家的“中等收入陷阱”现象在中国发生。“中等收入陷阱”不只是所谓“内卷”问题，可以说是变迁过程中所出现的新旧双重体制的功能失调问题。这种失调问题在任何现代化过程中的国家都不同程度地存在，但是中国为什么没有发生一些发展中国家所出现的总体性功能失调现象呢？一个重要的原因可能在于中国既不片面相信旧体制背后的旧理论，也不片面相信新体制背后的新理论，强调“我们既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，而是在动态的改革实践中让新旧体制的优势都尽可能地发挥出来，产生快速而稳定的发展效应。
譬如说，中国在发展市场经济的过程中，一方面，通过市场体制的驱动作用，让不同的经济主体都焕发出新的活力；另一方面，通过利用既有体制的优势，不仅能够向内挖掘潜力，而且对市场体制和市场主体能够起到正面的加持作用，同时还能够对市场的弊端加以校正和补救。如此这般市场主体迅速地成长起来，不仅在国内，而且在全球也具备越来越强大的竞争力，同时中国通过创新性的财政平衡、社会保障、扶贫攻坚、环境保护等措施，有效应对了快速发展时期的贫富差距、阶层固化、社会衰败、环境污染等问题，从而逐步实现增长与公平之间的协调。
“实践是检验真理的唯一标准”，通过这句话引出改革开放的一个成功秘诀，那就是用“实践成效”检验一切改革方案的成功与否，既不唯旧，也不唯新。这是对创新的一种平衡理解，有效的创新并非是去掉旧的，换上新的那么简单，而是尽可能在新旧转换和功能协调中产生出最大的效益。
也许更重要的问题是创新由谁做出。显然，创新不是某个人的事，而是存在不同的创新主体，他们共同形成了某种创新主体的结构。这个结构也需要某种平衡。无论是革命还是建设，都需要调动各方面的积极性。以中央和地方为例，1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”于是，发挥“两个积极性”后来被写入宪法。改革开放过程中，邓小平同志进一步强调：“过去讲发挥两个积极性，无非是中央和省市，现在不够了，现在要扩大到基层厂矿。”邓小平同志完整的意思是调动中央和地方、国家与社会各方面的积极性，让这种积极性在改革开放的洪流中充分发挥出来。
改革的实践就如走路，左脚右脚不可能同时迈出，因此，任何一个时点都不可能出现完全的平衡。改革开放前期，中央不断下放权力，充分调动了地方和基层的积极性，地方和基层干部、群众迸发出了空前的创造力，在较短的时间内迅速打开了改革开放的新局面。后来，为了解决因活力而带来的一些问题，中央加强了自身的权威，有效地进行了各种宏观层面的调控。
再到后来，则不仅是宏观调控问题，而且因为前期改革利益的固化而导致宏观创新乏力的问题。一段时期的改革形成的利益格局反而成为进一步改革的障碍，使得国家无法在新的基础上进一步向前快速发展。所以，党的十八大之后，党中央迎难而上，勇于担当，在全面深化改革中进行宏观层面的攻坚克难，取得了一个又一个的重大胜利。当前，广大的地方干部并非没有创新能力，而是少数干部害怕自己的“创新”会“出事”：一方面害怕自己的“创新”不符合上级领导的意图，另一方面害怕自己在“创新”过程中会被别人抓住把柄。于是，少数干部有了但求无过的想法，但又想“表现”得勇于担当和“创新”，于是便整天忙忙碌碌地“创新”，但并不是主动地旨在解决实际问题的“创新”，而是被动地想着如何得到上级领导肯定的“创新”。所以，才有“不切实际的创新推广”一说。这类没有实际效果、人民群众也没有“获得感”的“创新”实则是某种表演式的“伪创新”。
“伪创新”其实是比原本意义上的“内卷”更严重的问题，后者尽管是现有模式中某种“量”的增加，但仍然可能是正向的收益，而前者则完全是负向的成本。而且，“伪创新”主体可能会是各地方、各部门的“一把手”，也就是“关键少数”。这些年来，在持续从严治党下，各级干部犯政治错误和贪腐错误的空间缩小了，但“假落实”“伪创新”之类的行为依然存在，少数基层干部忙着给个别“关键少数”造光环，有的“关键少数”似乎已经找到了某种生存之法：“只要不踩高压线，上上下下任我转；转好一步能登天，转坏回家过个年。”
如何解决“伪创新”问题呢？就纵向治理体制的安排来说，在各个大国中，中国发展出了复杂的弹性机制，在这种机制中，从中央到基层，各个层级都有大小不同的创新空间。在当前这种纵向治理格局中，需要进一步考虑各层级创新结构的协调性问题。过去推行权力下放，的确扩大了地方的创新空间，但下放的权力有时难以受到有效监督，少数地方借“创新”之名，行“掠夺”之实的情况时有发生。在这种情况下，中央强化了自上而下的监督，但是“上有政策，下有对策”。长久之计还是要地方拥有必要的“自主权”，要将“赋予省级及以下政府更多自主权”落到实处。可以说，当前中国具备了再一次“权力下放”的条件，这种条件主要体现在两个方面：一是当前中国已经形成稳定的中央权威；二是当前中国已经建立长期有效的纪检监察体系，不用担心地方出现大规模的贪腐。更重要的是，中国进入新发展阶段后，要实现全面建设社会主义现代化国家的任务，需要掀起新一轮全国性创新热潮，而“权力下放”则是掀起创新热潮的必要条件。
当前需要认真考虑如何通过民主集中制来解决创新不足和控制不力问题。在信息化时代，我们深刻地感受到广大人民群众对公共事务的参与热情，以及所蕴藏着的潜在风险。我们要利用这种热情更好地督促地方干部为民服务、为国创新。这就需要发展以不同层级地方为场域的民主监督机制，以便将中央的部署通过人民群众的参与行为加以实现，从而以机制化的方式更好地连接党心和民心。只有这样，才能保证中国形成兼具统一性、协调性和活力性的更加健康的政治有机体，也只有在这种有机体中，所谓公权力“内卷”问题才能得到真正有效的克服。
上文略有删减
选自 | 《人民论坛》杂志4月中
原标题 | 警惕公权力运行中的内卷现象
新媒体编辑 | 刘一霖
