本文转载自微信公众号“瞭望智库”（ID：zhczyj），原文首发于2020年9月9日，原标题为《辽宁、山东、四川、黑龙江……县城工资咋能顺利发下来？》。
在2020年上半年财政收支情况新闻发布会上，财政部预算司一级巡视员王克冰表示，“今年受疫情影响，基层‘三保’（指支持基层政府保基本民生、保工资、保运转）面临的压力比以前年度增大。为缓解基层‘三保’压力，财政部把保基层‘三保’作为今年预算安排的重中之重。”
广西柳州所辖的某县城。图 | 图虫创意
一时间，基层“三保”问题备受关注。
其实，县域是宏观与微观、工业与农业、城市与乡村的结合部，是国家经济发展、社会安定和政权稳固的重要基础。全面建成小康社会，实现基本公共服务均等化，重心在县级、矛盾和问题在县级、希望在县级。县级财政作为国家财政重要组成部分，承担着县级“三保”的重要职责。
就在今年的全国两会的财政预算报告中，缓解基层财政困难被作为财政政策的重要取向，切实兜牢“三保”底线也是年度重点工作任务。
那么，“三保”到底由何而来？经历了哪些变化和改革？
在疫情的影响下，我国的基层“三保”面临哪些挑战？
为保持整体经济稳定，需要采取什么应对措施？
文 | 王振宇 辽宁大学经济学院、辽宁大学地方财政研究院教授、博士生导师
司亚伟 辽宁大学经济学院、辽宁大学地方财政研究院博士研究生
成丹 大连高级经理学院博士后科研人员，辽宁省财政科学研究所副研究员
编辑 | 谢芳 瞭望智库
1994年分税制财政管理体制的成功实施，较好明确了地方财政地位，实现了从概念到实践的重大转换。但由于这一体制模式局限于中央与30个省份之间进行，省以下的体制选择形式多种多样，而事权与财权不匹配的基本矛盾一直延续至县乡层面，分税制后不久基层财政困难问题就开始显现，基层“三保”支出压力成为了20多年来在实践和理论层面一直没有很好解决的跨世纪难题。
通过梳理基层“三保”支出压力的缘起与演进，可将1994年分税制以来基层“三保”支出压力分为三个阶段，每个阶段都具有各自的表现形式和特征。
1
1994-2005年：分级管理
基层“三保”支出压力逐步显现
分税制实施初期，基层“三保”支出压力的表现形式就是欠发乡镇公教人员工资，在部分经济脆弱的乡镇不同程度出现了农村教师、乡镇公务员和事业单位人员工资欠发、滞发、降低标准现象，以“三提五统”维系的农村公共品供给不足现象开始显现，引起人们对县乡实行分税制财政体制的诸多“担忧”。
乡村的支教老师。图 | 图虫创意
这一现象大约于2000年达到高峰，并逐步引起国务院、财政部的重视。2002年4月14日，《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确提出农村中小学教职工工资上收到县集中管理等，“以县为主”发放机制的确立基本上杜绝了拖欠乡村教师工资现象。但对其时的乡镇政府而言，通过上划收入至县级的形式确保教师工资发放的同时，也为乡镇财政困难留下了“硬缺口”，作为一种“倒逼”机制可供选择的路径就是将这一矛盾向下“转嫁”至农民身上，形成了当时广受诟病的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”现象。
面对乡村“三乱”与拖欠乡镇供养人员工资现象的双重压力，其时开出的“药方”大体上是规范国家与农民的税费关系，着力解决“三乱”问题。这项改革前后持续了五六年，出台了《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，着力进行农村税费改革试点，并设计了一套在现在看来仍不落伍的“正税+附加”的农村税费制度。
浙江丽水的一处农村面貌。图 | 图虫创意
但超出预期的是，2005年12月全国人大常委会会议审议通过了关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决议，存续2600年的农业税从2006年1月1日起彻底退出历史舞台。至此，这项农村税费改革试点工作因取消农业税而“中断”，直接“废除”，省却了“落地”的过程。因农业税及其“搭便车”的“三乱”问题也就迎刃而解。
2
2006-2014年：以县为主
奖补结合，缓解基层“三保”支出压力
2005年11月17日，财政部印发《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，引入“三奖一补”激励约束机制，推行“省直管县”“乡财县管”管理方式改革试点，在缓解县乡财政困难上进行一系列改革，再加上2006年1月1日《农业税条例》废止，使得县级财政支出责任得以明确。
【注：“三奖一补”主要内容，一是对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励，三是对产粮大县给予奖励，四是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。】
此阶段较好落实了“以县为主”的农村教师工资发放机制。在土地财政和招商引资、融资举债和县级基本财力保障机制等共同作用下，基层财政困难现象有所改观，特别是拖欠财政供养人员工资现象少有发生。但保运转“缺口”压力尚未改观，而快速成长的各类民生事项也开始对基层财政收支平衡产生巨大压力，保基本民生不充足甚至“缺口”现象开始显现，其时的基层“三保”支出压力部分“转嫁”为地方政府债务、国库应付款的“占用”等。
需要强调的是，此阶段全面推广“乡财县管”改革，基层财政压力更多体现的是县级财政压力，以县为主，基层“三保”支出压力约等于县级“三保”支出压力，市辖区“三保”支出压力问题少有发生，且鉴于数据的连续性和可获得性，后文分析中主要采用县级“三保”支出数据和标准进行详细分析。
取消农业税改革，使得农村税费改革试点过程中所构想的大体上满足乡村治理基本财力保障的物质基础不复存在。作为取消农业税的补偿，相应建立的中央财政农村税费改革转移支付资金一直固化在750亿元左右，其后围绕村级道路等农村综合改革转移支付资金同样维系在320亿元上下，尚未形成有效的动态增长机制，期初构想的“一事一议”形式也因种种原因难以有效运行，乡村公共品有效供给问题一直没能解决。特别是伴随着财政公共化运动的逐步深入，基层财政又增加了保障民生支出“配套”压力，名目繁多且不断提标扩面的各类民生工程，加剧了基层财政困难。
作为改革之举，2010年9月财政部印发了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，明确了县级基本财力保障机制的目标是实现县乡“保工资、保运转、保民生”，首次出现“三保”表述，其后，“三保”口径与范围等有所调整，逐步演变为“保工资、保运转、保基本民生”。其中，所增加的“基本”两个字，政策边界有所清晰，并从中央层面界定了县级基本财力保障范围和标准。
2013年12月30日下发的《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》，更是将部门文件提升至国家层级，进一步明确了县级基本财力的国家保障范围为人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等，大体上形成了县级财政“三保”的国家保障标准(简称“国标”，详见表1)。
“国标”由财政部根据国家保障范围内各项目的支出标准和筹资责任，综合考虑各地区支出成本差异和财力状况后分地区测定。县级财政“三保”的国家保障范围和标准的界定是个重要进步，较好克服了一个时期以来范围不清、标准不一的问题，使之有章可循、有尺可量。与此同时，财政部又通过建立县级基本财力保障机制奖补资金(由2006年的150亿元提高到2018年的2463亿元)、制定相关管理办法等，不断激励地方缓解基层“三保”支出压力。
3
2015年至今：统筹结合
常态化管理阶段
2015年预算法的修订实施，以及强化预算管理、规范地方政府债务、清理税收优惠政策、全面营改增、较大规模减税降费等一系列改革举措，地方财政资金存在着明显的流动性不足，基层“三保”支出压力赖以“转移”的空间收窄。
按照轻重缓急原则，在确保退休人员退休金、地方政府债务还本付息、基本民生以及维稳、扶贫等刚性支出优先满足的前提下，在职财政供养人员工资津补贴发放、保基本运转经费等成为次优选择，“三保”支出压力在某些财力脆弱的地方在逐步加大，甚至有演化为常态的趋势。
2019年12月召开的中央经济工作会议，首提基层“三保”重点工作任务，将其上升为国家战略，某种程度上凸显了形势的严峻及其重要性。其后召开的全国财政工作会议，更加明确提出要兜牢“三保”支出底线。
2020年3月4日财政部印发的《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》，出现了“保基本民生、保工资、保运转”的新排序，将“保基本民生”置于首位，更加凸显了新冠肺炎疫情下基本民生的极端重要性。2020年4月17日中央政治局会议的“六保”目标中虽然省却了其中的一项，但“保工资”则是各级政府义不容辞的责任。
对地方而言，此阶段检验“三保”支出工作目标任务的“标尺”就是按时足额发放，“按时”与“足额”这两个要件必须同时齐备。
如果出现了延迟与足额、按时与不足额甚至不按时不足额这三种情形就视为“三保”不保。基层财政支出的新次序依次为“退休人员养老金—到期银行债务付息还本—在职教师工资—在职财政供养人员工资津补贴—保最基本运行”，每月的资金调度成为某些县级一项重要工作职责，诸如“拆东墙补西墙”“十个瓶子九个盖”与多种形式借贷行为也较为普遍。
此阶段，基层“三保”问题主要集中在在职财政供养人员工资津补贴与公用经费上，退休金、政府债务、教师工资等都要不遗余力予以满足，但在“确保”的背后却隐含着诸多合情合理不合规不合法的“风险”组合，如对每月两三千元城镇职工养老金不按时足额发放可能诱发道德风险，到期的政府债务本息展期可能诱发地方政府信用风险，而挪用专项资金、举借融资保发放与还贷又属于违规违纪违法风险，但对在职供养群体的工资拖欠和基本公共运转费的低标准，反过来又会影响执政之基，从而可能诱发社会风险和政治风险，形成非正常运动与循环(如图1所示)。
综上所述，基层财政困难是个长期渐变过程，前后持续20多年，逐渐由简单变为复杂、偶发现象变成局部问题、小口径拓展到大范围，特别是潜藏着局部支付风险的可能。
财政职能在适应社会主义市场经济体制过程中，使得内外有别、城乡迥异的“二元”财政潜移默化为“一元”公共财政制度，在较好补齐了民生“短板”过程中，基层财政压力也逐渐由体制内扩展至基本民生保障领域。
现阶段，基层财政“三保”作为工作性用语，只是重点保障支出的概说，而到实际操作层面要保的支出远非“三保”那么简单，而是“四保”“五保”“多保”“有政少财”现象比较突出。
当下有关“三保”的界定在各级政府间有不同的解读，中央层面认定的县级基本财力保障机制范围、标准是个理论账、模糊账，而到县级则是实际账、精准账，表现为诸多显性与隐性的组合。
从实地调研获取有关基层“三保”支出的诉求，一是国标不“标”的问题，即财政部“三保”支出测算是个平均标准值，与地方实际执行的标准差距很大，集中体现在供养人员津补贴和部分民生项目上。民生类刚性支出具有不可逆性，一旦提上去了就会成为“基数”很难降下来。二是口径过“窄”的问题，一些具有“三保”属性的如丧葬费、抚恤金、公益性岗位人员工资以及企业职工基本养老金“缺口”部分、各类债务还本付息、临时应急性支出等均排除在统计口径之外。
4
县级“三保”支出，压力山大
我国现行的分税制财政体制框架在中央与省级政府间事权与支出责任相对比较清晰，可以称之为“权责发生制”，而省以下特别是到了县级层面通俗的表述就是“收付实现制”。兜底“三保”支出底线考量着基层财政支付能力，如果一定时期内库款充足则支付安全，如果库款吃紧则存有压力甚至潜在支付风险，所以资金调度是基层财政压倒一切的重要任务。
满足“三保”按时足额发放是个多因素的组合，实地获取的当下基层财政困难并非构成地方政府的全部，呈现出较为明显的“中等地区”现象特殊性。结合以上三个阶段的特征分析，基层“三保”支出压力更多体现的是县级“三保”支出压力。
县级库款资金主要来源于预算体制内的税收收入、非税收入、返还性收入和一般性转移支付、专项转移支付等，如果这些来源能够做到按序时进度均衡入库，则“三保”预算就会得到较好执行。
考察2001-2018年县级一般公共预算支出资金来源结构，税收收入占比由2001年的51.1%下降到2018年的35.1%，17年间下降了16个百分点，年均下降近1个百分点，非税收入占比的最低值为2002年的7.6%、最高值为2014年的11.7%，二者差值达4.1个百分点，相应地，来自上级返还性和一般性转移支付占比则由26.3%提高到34.1%、专项转移支付占比从14.7%提高到21.6%。
上述情况明显存在着初次收入比例下降的态势，而二次转移性收入又出现了逐年增加与结构不够合理的特性(详见表2)，一定程度上增加了基层“三保”资金来源的不确定性。一旦出现了经济不景气、税收政策变动、上级各类转移支付减少与下达不及时等，就会带来县级财政资金流动性不足，进而出现“库紧”现象。
本研究选取2010年、2018年县级一般公共预算支出项目进行比对，两个年份中占比均超过10%的支出项目有一般公共服务、教育、社会保障和就业、农林水事务，说明基层在上述领域承担着更多支出责任。其中教育、社会保障等属于典型的政府间事权低阶化错配，8年间社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水、住房保障、债务还本付息分别增加2.1%、1.8%、2.7%、1.7%、0.9%、1.2%，基层财政支出中社保化、债务化倾向逐步开始显现(详见表3)。
以上仅是县级一般公共预算收支事后抽象数据，而具体到客观现实，收入端常常存有诸多波动性，如2006年取消农(牧)业税(特产税)、2016年全面营改增和近些年的减税降费政策等，都在不同程度弱化了基层初次收入能力；支出端则是名目繁多的各类刚性需求压力，不断加剧“小马拉大车”的收支矛盾。近年来财政部引入了库款监测机制，对库款保障水平偏低县区进行风险提示，而引致基层“三保”问题的现实症结更为多元、复杂、隐蔽。
——显性刚性支出。这些支出涵盖于县级“三保”国家保障范围目录之中，包括人员经费、公用经费、民生支出和其他必要支出等(参见表1)，这些支出一般都会以“国标”口径在预算体系中得到较好落实，构成了现行刚性支出中的重要显性。
——隐性刚性支出。这些支出通常游离于县级“三保”国标体系之外，属于基层刚性支出中的“地标”、隐性甚至“灰色”部分，如地方政府隐性债务还本付息、隐性财政供养人员、隐性津补贴福利、隐性招商引资政策“兑现”等(详见表4)，增加了县级“三保”支出压力。
——临时应急刚性支出。这些支出大都属于自上而下项目的指令与基层配套、上级强问责，如扶贫、救灾、防疫、环保等，阶段性、应急性、政治性特性鲜明，虽说部分游离于县级“三保”预算之外，却是不折不扣执行的刚性支出，成为县级“三保”支出压力的另一重要诱因。
上述这些情形并非存在于所有县级“三保”支出的全过程，但任何一个偶发事项都会对本已十分脆弱的地方财政支付能力产生重要影响。县级“三保”支出压力作为一种客观存在，并非表象意义上的国库资金充足性那么简单，其背后是地方政府治理体系和治理能力的时代命题，是长期以来地方财政管理体制供给不足、地方税系逐渐弱化、垂直管理体制与分级治理衔接不畅、社会民生领域机制缺乏、财政法治化建设滞后、收入分配制度改革不到位等综合作用的结果。
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“中等地区”的特别现象
种种迹象表明，近些年出现的县级“三保”支出压力现象不具有普遍性，在东南沿海发达地区因经济繁荣不存在难“三保”的问题，在一些欠发达地区因转移支付充足也不存在难“三保”的问题，难“三保”是一个时期以来“中等地区”的特别现象。
县级“三保”是个很笼统的表述，县级基本财力保障机制的“国标”也是一组主观性很强的数据。从县级“三保”支出保障客观内容来看，它属于比较典型的以人为本的基本公共服务均等化范畴，涵盖了一般公共预算支出科目中的一般公共服务、公共安全、教育、科技、文化体育与传媒、社会保障和就业、城乡社区、农林水等，而县级人均一般公共预算支出通常又是实践层面衡量一个地区财政能力的重要指标，这一指标的高低直接影响着“三保”财政能力建设。
特别地，2015年以前县级一般公共预算收入体系之外，尚存一定量的土地级差地租、融资举债、存量国有资产出售等现金流补充，但随着房地产和资产“红利”的弱化、举债硬约束与空间狭窄等，县级政府预算外财政调控能力极为有限，形成了对本级一般公共预算的高度依赖，这也是本研究选取该指标进行量化测度的重要依据。
基于这一思路，本研究采集了2013-2018年全国27个省区(剔除四个直辖市)县级人均一般公共预算数据，按照财政部东部、中部、西部的区域财政经济类型1划分框架。
首先，以省区为单位，分别计算县级人均一般公共预算支出与所在区域、全国地方平均水平的差值，并依据两个差值的均值(MEAN)大小判定“三保”实际保障能力，具体划分为强+(MEAN≥2000)、强(500≤MEAN<2000)、正常(0≤MEAN<500)、微弱(-500≤MEAN<0)、弱(MEAN<-500)等五种类型。
其中“强+”表示地区县级人均一般公共预算支出远高于所在区域和全国地方平均水平，两个差值的均值高于2000元，一种情况主要指一些地广人稀，支出主要依靠上级转移支付的地区，例如新疆、西藏、青海、内蒙古等，另一种情况主要指经济发达地区，例如江苏和浙江。
其次，结合连续6年的具体判定，重点考量2015年新预算法实施4年以来的结果，依据两个差值均值的4年平均及变化发展趋势分省区进行综合评判，进而进行风险提示并赋予绿灯(安全)、橙灯(风险提示)、红灯(风险警戒)，其中综合判定结果“强+”“强”和“正常”的地区为绿灯(安全)，综合判定结果“微弱”的地区为橙灯(风险提示)，综合判定结果“弱”的地区为红灯(风险警戒)。
2013-2018年县级人均一般公共预算支出量化测度结果详见表5。
【注：东部地区包括北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等9个省、直辖市；中部地区包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省、自治区、直辖市。】
——27个省域评估结果表明(详见表6)，县级“三保”支出安全区域18个(占67%)，其中：综合判定“强+”的区域7个(内蒙古、江苏、浙江、西藏、青海、宁夏、新疆)，综合判定“强”的区域7个(吉林、福建、江西、湖北、海南、贵州、甘肃)，综合判定“正常”的区域4个(湖南、广东、云南、陕西)。风险区域9个(占33%)，其中：风险提示区域3个(山西、黑龙江、四川)；风险警戒区域6个(河北、辽宁、安徽、山东、河南、广西)。
——对照财政部区域财政经济类型划分方法(剔除四个直辖市)，东部地区有2个省份(辽宁、山东)位于县级“三保”财政支付能力“风险警戒”状态、4个省份(江苏、浙江、福建、广东)位于“安全”状态；中部有3个省份(河北、安徽、河南)位于“风险警戒”状态、2个省份(山西、黑龙江)位于“风险提示”状态、5个省份(吉林、江西、湖北、湖南、海南)位于“安全”状态；西部有9个省份(内蒙古、西藏、青海、宁夏、新疆、贵州、云南、陕西、甘肃)位于“安全”状态、而四川位于“风险提示”状态、广西位于“风险警戒”状态。
综上分析可以得出如下结论，东部沿海发达地区和西部地区县级“三保”财政支付能力处于较正常状态，大部分中部省份和辽宁、山东等少数东部地区县级“三保”财政支付能力处于亚健康状态，大致符合“中等地区”现象的假定。
同理，“中等地区”的判断适用于省域内，即使像辽宁这样的预警区域，也是两头好、中间差，沈阳、大连等发达地区与朝阳、阜新等欠发达地区的县级“三保”支付能力基本正常，夹在中间的极不稳定，极其脆弱。
那么，如何化解困局？
此次新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力现代化的一次重要检视，后疫情时期其对基层“三保”支出压力会逐步显现，受经济下行国库入库不畅、上级转移支付能力削弱等影响，基层“三保”的“中等地区”现象或将扩围至国内其他县级脆弱地区，成为自分税制以来最难的一年，亟需引起高度重视并采取有效措施加以系统解决。
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应急之策：
打造地方政府债务管理升级版
切实兜牢“三保”底线就是要保地方国库资金供应链的稳定。实现特殊时期目标任务就是要充分调动各级政府落实积极财政政策的积极性，而当下最直接、最有效的政策工具就是地方政府债务。
地方政府债务是实现稳增长、惠民生、防风险的目标函数，不应该成为过分的约束条件。应对新冠肺炎疫情，地方政府债务管理要实现从不积极、难积极向能积极、敢积极的重要转化。
第一，地方政府债务具有准国债、准市政债的双重属性，不能谈债色变，也不能简单地将化解债务风险等同于化减债务规模，要赋予新概念、新思维，放弃行政管理思维，引入新治理理念，切实将其作为经济杠杆加以有效运用。地方政府债务作为一种客观存在，特别是长期的历史问题要立足于中长期来化解，在此必须谨防步入短期内化解的新困境，防范因处置地方政府债务风险而产生的新风险。
第二，妥善处理“堵与疏”的关系，要引入“大禹治水”的理念，通过编制综合财务报告综合反映政府的资产负债情况。合理盘活现有资产资源，将政府债务市场化(债券化)，或合规转化为企业经营性债务。利用温和通货膨胀、展期重组等多种有效实现形式，以时间换空间，防止区域性、系统性风险。
第三，改进现行的地方政府债务考核评价指标体系，增强可持续性。欧盟的“马约”指标体系，属于主权国家的约束性指标，我国地方政府债务管理的简单“拿来主义”存有诸多不适应性，宜参照美国、日本等地方政府债务约束指标较为宽松的成功经验，亟需进一步调整地方政府债务的“上限”、放宽债务率和偿债率等约束指标、构建以资产和预期效益为参照的风险指标体系等，加大“开前门”的力度，切实增加管理制度供给。
第四，地方政府债务属于政府间财政关系范畴，不都是地方政府的完全事权，庞大的地方政府债务规模部分具有“转移性”“公益性”特征，偿债主体大部分落在市县政府层面超出了地方政府偿债能力。一方面从中央政府现有铸币税收益中，划转一定比例有计划有重点地化解地方债务存量问题，切实优化地方政府债务结构；另一方面创设新型金融工具，通过国家政策性银行并购重组等方式，切实将大量非标隐性债务“规范化”，延长偿债年限，缓解短期集中兑付压力，有效降低地方政府债务融资成本。
第五，历经多年的实践运行，地方政府债务“背书”的环境条件发生了较大变化，当下专项债“虚化”、闲置、绩效不佳的现象不容忽视，回应基层政府的现实诉求，优化地方政府债务结构，适当增加一般债、减少专项债。在对冲疫情的特别时期，进行“逆周期”操作，适当突破举债约束条件，重点向基层“三保”支出压力大的困难地区倾斜，将有限的债务资源用在刀刃上。在总结推广建制县化解地方政府隐性债务试点工作基础上，尽快将这一试点政策普惠化，隐性债务显性化，降低地方政府债务融资成本。
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顶层设计：
深化改革，提升地方财政治理能力
财政是国家治理的基础和重要支柱。国家治理视角下的财税体制改革，有别于一般意义上的管理或控制，需要引入多元化治理模式，需要充分考虑政府与社会、政府与市场、中央与地方、国家与公民关系的协调，要通过制度化、法治化、民主化的作用机制，形成合理的合作分工，充分兼顾社会各方面利益诉求和差异化个性需求，客观上降低交易成本，营造和谐共赢的态势，促进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。
20世纪90年代的振兴国家战略，受多种因素制约省以下政府财力资源配置一直没能达到最优状态。以此次疫情为契机，深化推进财税体制改革，提升地方财政治理能力，构建基层“三保”稳定长效机制。
第一，坚持分税制基本原则，重构政府间财政关系。
分税制是世界绝大多数国家处理多级政府间财政关系最为有效的实现形式，1994年以来我们从该体制中享受到巨大红利。为此，新一轮财税体制改革务必在分税制框架下进行整体设计，决不能将因为改革不足而引致的矛盾和问题归罪于分税制，切忌矫枉过正、旧体制简单复归的问题。要实现从帕累托改进到卡尔特标准，突破“基数+增长”的路径依赖，实现从改良到改革的重要突破，妥善处理好激励约束和激励相容的关系，进一步释放体制红利。
第二，创新省以下财政管理体制，赋予地方政府完整意义上的财政权。
1994年财税体制改革立竿见影解决了中央财政困难问题，在近乎零和博弈、层层效仿下，逐渐衍生出不同形式的基层财政困难现象。1996年财政部曾下发文件要将税制落实到市县和有条件的乡镇，而在实际运行过程中，省以下体制大都维系财政包干时期的做法，分税制只是流于某种形式上的转换。
2002年所得税分享改革、2006年取消农业税改革、2016年全面营改增，对省以下财政体制而言则是“雪上加霜”，进一步打破了分税制的“分税”条件。2002年起，从国家层面启动了地方财政扁平化改革并将这一改革时间表截止为2012年末。但是，省直管县改革没有达到预期目标，成效也不显著，甚至在某些省份出现了“走回头路”的现象，这项改革试点呈摇摆状。
为此，新一轮财税体制要从基本公共服务均等化入手，重构地方各级政府间财政关系，在逐级、跨级体制模式上做出明确回答，赋予地方政府完整意义上的收入、支出、管理等基本财政权，再次激发地方各级政府的积极性、主动性、创造性。
第三，改进垂直管理与多级政府间关系，有效克服“条块”矛盾。
广泛意义上的政府间财政关系既包括“块块”关系又包括“条条”关系。1994年的财税体制改革重在理顺中央与地方政府间财政关系，较好解决了中央与地方之间的关系，与此同时，却忽略了政府与部门之间的约束，致使部门利益膨胀，政府财权部门化。
“块块”间关系大体上遵循着公共产品层次理论，依据外溢程度进行差异化分工，政府间事权、财权划分相对清晰、完整，“井水不犯河水”。“条条”间关系大体上属于委托—代理关系，即上级决策、下级执行与配套、上级监督问责，分税制后新增的公共产品和服务事项，绝大部分属于这种情况，随着时间推移逐渐累积，就出现了广受诟病的政府间职能同构、上下一般粗的现象。这一作用机制不断地传递到基层，就会出现“上面请客，下面买单”的问题，形成了“条条”对“块块”的过分干预，也是县级“三保”支出压力的重要原因。
中国特色的“条块”治理模式是个历史范畴，作为一种客观存在有其合理性，重构“条块”作用边界及其财政利益关系，是化解基层财政困难的重要举措。
第四，改进东、中、西部转移支付划分方法，实现区域间基本财力均等化。
分税制后逐步建立的各类转移支付制度，中央财政的资金分配大体上依据经济地区意义上的东部、中部、西部来执行，某一财政事项中央的资金分担比例东部约为“10%-20%”、中部约为“40%-60%”、西部约为“80%以上”。
这种分担机制对单个、偶发事项而言合理，但随着“共有事权”剧增与短期政策长期化、“基数”化，其弊端就逐步显现，新近出台的中央与地方共有财政事权划分方案虽有所改进引入了“五分法”，但因此引致的区域间基本财力分化的现象更不容忽视。
【注：“五分法”——近几年中央与地方财政事权划分大体上分为五档，第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、 甘肃、青海、宁夏、新疆等 12 个省区市;第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等 10 个省; 第三档包括辽宁、福建、山东等 3 个省(不含计划单列市);第四档包括天津、江苏、浙江、广东等 4 个省(直辖市)及大连、 宁波、厦门、青岛、深圳等 5 个计划单列市;第五档包括北京、上海等 2 个直辖市。】
近些年，随着中部崛起与东北“衰落”，我国区域经济格局已从传统意义上的东中西部不平衡衍生出较为明显的南北差距。我国现行的东中西地区的划分延续1999年的做法，历经20多年的实践运行，表现出一定的负向激励、逆向调节的问题。以此次缓解基层“三保”支出压力为契机，构建动态财政转移支付制度微调机制，克服“中等地区”现象，促进区域财政均等化。
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综合施策：
改进民生，防止福利陷阱
县级“三保”支出压力作为一种地方财政运行现象，已突破了20世纪90年代末县乡欠发公教人员工资的初级阶段，提升至“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，相应考量的是当下财政民生福利的支撑能力与可持续性。
以企业职工基本养老保险为例，2016年出现了年度不平衡，随着老龄化的提早到来，动用国家财力资源补助的数额也会与日俱增。这一基本养老保险自1992年建立以来，近30年来基本没有太大改观，形成了“旧制度与新时代、新需求”的矛盾，明显超出了“基本”范畴，潜藏着各种风险，难以持续。为此，要注重民生社会事业制度创新，重构政府财政作用机制，充分考虑发展中大国国情，谨防民生福利陷阱。
第一，要本着尽力而为、量力而行、循序渐进的总体思路，充分体现保基本、靠机制、可持续，增加养老等民生事业制度供给，重点突出顶层设计、战略考量与有效实施的融合，注重靠机制保障和改善民生，妥善处理好一般公共预算与社会保障基金预算的关系，有效理顺民生政府事权划分。
第二，切实构建科学有效的民生类项目评价制度、形成机制、退出制度，对新增项目进行地方财政承受能力评估。
第三，规范财政供养人员收入分配制度改革，进一步明晰基本工资、中央津补贴、地方津补贴等，增加透明度，杜绝多种形式的不规范操作。
